Resumo
Este artigo analisa a cultura organizacional em instituições de ensino público, com ênfase nos desafios e perspectivas para a administração pública educacional. Trata-se de uma revisão bibliográfica, de abordagem qualitativa e caráter analítico, fundamentada em artigos em português publicados entre 2019 e 2025. A análise identificou que a cultura organizacional nas instituições públicas de ensino é atravessada por normas, valores, rotinas, subculturas profissionais, liderança, comunicação institucional, processos de expansão, inovação e demandas democráticas. Os resultados indicam que os principais desafios envolvem a permanência de práticas burocráticas, a fragmentação entre grupos internos, a resistência à mudança, a fragilidade da comunicação e a tensão entre modelos gerencialistas e finalidades públicas da educação. Conclui-se que a cultura organizacional pode favorecer governança, pertencimento, aprendizagem institucional e melhoria dos serviços educacionais quando articulada à participação, à formação permanente, à gestão democrática e ao compromisso com o interesse público.
Palavras-chave: Cultura organizacional; Instituições públicas de ensino; Administração pública; Gestão educacional; Governança.
Abstract
This article analyzes organizational culture in public educational institutions, emphasizing challenges and perspectives for educational public administration. It is a bibliographic review with a qualitative and analytical approach, based on Portuguese-language articles published between 2019 and 2025. The analysis showed that organizational culture in public educational institutions is shaped by norms, values, routines, professional subcultures, leadership, institutional communication, expansion processes, innovation and democratic demands. The main challenges involve bureaucratic practices, fragmentation among internal groups, resistance to change, fragile communication and tensions between managerial models and the public purposes of education. The study concludes that organizational culture can strengthen governance, belonging, institutional learning and public educational services when linked to participation, continuing education, democratic management and commitment to the public interest.
Keywords: Organizational culture; Public educational institutions; Public administration; Educational management; Governance.
1 Introdução
A cultura organizacional é um aspecto estratégico a ser considerado ao tentar compreender o funcionamento dos centros de ensino público, pois implica valores, crenças, normas, rotinas e formas de convivência que orientam decisões e ações. No âmbito da administração pública, esta matéria adquire especial relevância dado que, para além da sua utilidade prática, as organizações educativas devem cumprir um papel social, educativo e cívico, pelo que, compreender a sua cultura significa saber como a escola, o colégio ou a universidade pública concretiza as políticas educativas no dia a dia.
As escolas operam simultaneamente com rigorosos quadros normativos, determinações legais, engajamento social, autonomia pedagógica e heterogeneidade de seus sujeitos públicos. Nesse cenário, a cultura organizacional não se restringe mais ao clima organizacional ou à satisfação no trabalho, estendendo-se à construção de significados compartilhados, conflitos, lutas simbólicas, subculturas profissionais e interpretações da natureza pública da educação, exigindo sua análise por gestores, funcionários, professores, alunos e até mesmo fora de seus muros (Vellozo et al., 2019; Medeiros, 2022).
Assim, a questão de pesquisa é formulada da seguinte forma: que problemas e visões têm sido apresentados na literatura recente sobre a cultura organizacional da gestão pública educacional? A questão surge da consciência de que as organizações públicas educacionais devem lidar com demandas de eficiência, inovação, avaliação, inclusão e transparência, sem prejuízo dos valores democráticos, pedagógicos e sociais; tal tensão afeta a cultura institucional e, consequentemente, o desempenho gerencial.
Este estudo pretende examinar os obstáculos e as possibilidades em relação à cultura organizacional em instituições de ensino, com base em uma revisão da literatura, e suas contribuições para a administração pública na educação. Esta pesquisa se justifica pela importância de fomentar práticas de gestão que vão além do cumprimento de regras e indicadores e incorporem valores organizacionais, sentimento de pertencimento, diálogo, liderança e a participação democrática da comunidade institucional.
2 Revisão da Literatura
2.1 Cultura organizacional e especificidades da administração pública
Podemos entender a cultura organizacional como um conjunto de significados comuns, valores, crenças, rotinas e normas que orientam os indivíduos na forma como interpretam a realidade institucional e operam no seu dia a dia. Neste caso, a cultura da gestão pública ganha uma particularidade na forma como é configurada pelas instituições que trabalham pelas regras da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, eficiência e accountability e controle social. Gomes et al., 2024 destacam que a cultura presente nas organizações públicas apresenta uma grande diversidade de contextos, que necessita ser analisada articulada com as políticas públicas, o interesse coletivo e as dinâmicas institucionais.
A cultura de uma escola pública é administrativa, pedagógica, política e simbólica. Ela se molda nas práticas acadêmicas, na tomada de decisões, nas normas e procedimentos internos, nos processos de gestão, nos eventos oficiais, na comunicação e nas relações entre os membros, alunos e o meio circundante, tendo um impacto direto na qualidade educacional, na evasão discente, na inovação, no clima organizacional e na capacidade da instituição de responder às necessidades sociais.
Por sua vez, quando pensamos em culturas organizacionais na educação pública, é necessário lembrar que suas funções não se restringem a propósitos administrativos, ou seja, sua missão é garantir direitos sociais. Assim, deve ser vista à luz do caráter público do serviço de educação, democratização do acesso, inclusão, formação do cidadão e responsabilidade social. Assim, não pode ser considerada um aspecto menor da administração, pois esta determina como as políticas, normas e projetos serão apropriados por seus agentes institucionais.
Nesse sentido, observa-se que mesmo em trabalhos recentes ainda há alguma dispersão teórica e metodológica nas pesquisas sobre a cultura organizacional de organizações públicas; Gomes et al. (2024) notaram que, apesar da importância de tais estudos, a maioria ainda adota uma visão funcionalista e, portanto, foca na análise de temas relacionados à satisfação, qualidade de vida e bem-estar no trabalho. Assim, os autores recomendam que, além desses estudos, é necessário adotar leituras críticas que levem em conta as dimensões de conflitos, relações de poder, disputas por símbolos, resistências às mudanças e significados conferidos pelos servidores públicos às transformações administrativas e educacionais que permeiam a gestão pública.
2.2 Instituições públicas de ensino: identidade, subculturas e liderança
A escola pública é um campo de múltiplas culturas composto pela convivência de professores, equipe técnico-pedagógica, alunos, equipe gestora, terceirizados e comunidade do entorno. Tal pluralidade resulta em subculturas profissionais, acadêmicas e administrativas, que podem reforçar a identidade institucional ou resultar em divisões internas. Ao analisar o IFRN, Medeiros (2022) identificou os microcampos de ensino e as subculturas que intervêm na compreensão da cultura organizacional, com a existência de ambiguidades, conflitos, jogos de interesse e diferentes significados sobre a instituição.
As subculturas não devem ser vistas exclusivamente como um problema, mas sim como um sinal da complexidade que caracteriza as instituições de ensino públicas. Professores, pessoal técnico-administrativo e gestores seguem caminhos diferentes, exercem responsabilidades distintas e adotam abordagens diversas na compreensão e no exercício de sua instituição. Quando essas subculturas são mediadas pela gestão democrática, elas podem ser um importante recurso para a tomada de decisões, para a ampliação da participação e para o fortalecimento dos laços de compromisso. Quando essas subculturas são desconsideradas, elas podem ser obstáculos à criação de vínculos, à resistência a mudanças e à fragmentação do sentimento de pertencimento.
Como visto na comparação de universidades federais, mesmo quando as instituições estão expostas aos mesmos padrões públicos, elas não precisam compartilhar a mesma cultura. Carneiro et al. (2020) argumentam, por exemplo, que organizações mais antigas e mais novas podem ter diferenças culturais substanciais ligadas à história, tamanho, progressão acadêmica e rotinas de gestão. Esse resultado é significativo para as políticas públicas, pois mostra que normas públicas, legislação, estruturas de carreira e esquemas organizacionais formais, por si só, não explicam suficientemente como os servidores públicos interpretam seu poder, inovação, participação e identidade no trabalho.
A liderança é estrategicamente importante na interação entre cultura e mudanças organizacionais. Farias, Bazanini e Farias (2024), a partir de uma análise da percepção de membros do conselho gestor de um campus do Instituto Federal do Piauí, observaram que os gestores consideram os hábitos, valores e práticas de uma determinada cultura exercem influência no trabalho das pessoas. Assim, a liderança pública educacional deve proporcionar escuta qualificada, comunicação clara, integridade moral, bem como a capacidade de mobilizar projetos de caráter coletivo que estejam em consonância com a missão da instituição.
A cultura organizacional também impacta a compreensão das trajetórias de carreira, o envelhecimento no trabalho, o valor da experiência e o pertencimento no espaço acadêmico. Segundo Kai, Lourenço e Fernandes (2020), normas, regras, comunicação, rituais e crenças distinguem instituições públicas e privadas, o que levanta desafios na gestão do envelhecimento entre o corpo docente. Para a rede pública de ensino, essa questão demanda políticas de cuidado, valorização intergeracional, valorização do conhecimento acumulado e o fortalecimento das relações inter-humanas no trabalho.
2.3 Cultura, inovação e mudança institucional
As mudanças nas instituições de ensino dependem não apenas de normas, recursos, planejamento e avaliação, mas também da adesão cultural daqueles que realizam essas mudanças. Reformas administrativas, a inserção de tecnologias, novos programas e alterações de rotinas de trabalho acabam não funcionando quando ignoram, em uma instituição, os valores, práticas e significados já existentes. Como apontam Brondani, Ramos e Paniz (2025) no contexto da Educação Profissional e Tecnológica, sua cultura organizacional ainda está em construção e se liga à sedimentação de conceitos formativos, próprios daquela educação.
A cultura organizacional é um fator chave para impulsionar ou bloquear a inovação e seu desenvolvimento. Ela pode favorecer práticas inovadoras, articulação intersetorial e qualificação dos serviços públicos quando baseada em diálogos, confiança, participação e aprendizagem coletiva, mas pode ser uma barreira às inovações necessárias para superar excesso de burocracia, diálogo verticalizado, baixa participação e resistência à colaboração. Nas escolas públicas, por exemplo, inovar significa agregar tecnologias, mas também reavaliar práticas atuais, ampliar a inclusão e reforçar a função social da educação.
A evolução da Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica revela os efeitos de uma transformação estrutural na cultura da organização. Nesse sentido, Medeiros (2025) afirma que a expansão do IFRN alterou os valores, normas e práticas institucionais, em vista de uma postura intervencionista gerencialista. Os resultados demonstram que a expansão quantitativa, o crescimento de matrículas e a abertura de novos campi, por si só, não são suficientes para garantir a construção de uma cultura comum, de um senso coletivo e, mesmo assim, de participação democrática e fortalecimento de uma cultura que atenda ao papel da instituição pública na sociedade.
Portanto, as potenciais culturas organizacionais para escolas públicas e escolas serão uma articulação entre gestão democrática, inovação responsável e aprendizagem da organização. As culturas organizacionais das organizações educacionais devem favorecer a cultura de planejamento participativo, cultura de sustentabilidade, cultura de inclusão, cultura de comunicação interna, cultura organizacional que valoriza os recursos humanos e cultura organizacional que prioriza a qualidade do produto educacional. Gomes et al. (2024) e Medeiros (2025) afirmam que as culturas organizacionais das instituições públicas não devem ser vistas apenas de um ponto de vista instrumental, mas sim a transformação das instituições depende de pessoas, histórias, valores, práticas coletivas, entre outros que estejam orientados para um interesse público.
3 Metodologia
Este estudo caracteriza-se como revisão bibliográfica, de abordagem qualitativa e natureza analítica. A revisão bibliográfica foi escolhida por permitir examinar a produção científica recente sobre cultura organizacional em instituições de ensino público e organizações públicas, identificando conceitos, desafios e perspectivas para a administração pública educacional. O percurso metodológico priorizou artigos em português, publicados entre 2019 e 2025, com aderência ao tema proposto.
Foram consideradas publicações disponíveis em periódicos científicos e repositórios de acesso aberto, especialmente estudos sobre institutos federais, universidades federais, educação profissional e organizações públicas brasileiras. A seleção observou pertinência temática, atualidade, disponibilidade do texto, presença de discussão conceitual sobre cultura organizacional e contribuição para análise da gestão pública educacional. Trabalhos não diretamente relacionados ao campo educacional foram utilizados apenas quando contribuíram para compreender especificidades da administração pública.
A análise do material foi realizada por leitura interpretativa e categorização temática. Os estudos foram organizados em seis eixos: liderança e governança; subculturas e identidade institucional; educação profissional e expansão; bem-estar e trabalho docente; comparação entre instituições federais; inovação e políticas públicas. Essa estratégia permitiu construir uma síntese crítica, relacionando os achados da literatura aos desafios e às perspectivas das instituições públicas de ensino.
4 Resultados e Discussão
Os resultados evidenciam que a cultura organizacional em instituições públicas de ensino é marcada por tensões entre tradição e mudança. De um lado, há valores associados à estabilidade, hierarquia, normas e rotinas burocráticas. De outro, há exigências de inovação, transparência, inclusão, participação e resultados sociais. Essa tensão aparece de modo recorrente nos estudos analisados, especialmente quando se discutem institutos federais, universidades federais e organizações públicas (Carneiro et al., 2020; Gomes et al., 2024; Medeiros, 2025).
O Quadro 1 sintetiza os principais estudos utilizados nesta revisão. Observa-se que a cultura organizacional é analisada tanto como elemento simbólico, relacionado à identidade e aos sentidos compartilhados, quanto como variável que influencia liderança, satisfação, inovação e implementação de políticas. Essa dupla abordagem é relevante para a administração pública, pois permite compreender a cultura como expressão da vida institucional e também como fator que interfere nos resultados organizacionais.
A síntese indica que os desafios culturais não se restringem à resistência individual à mudança. Eles envolvem histórias institucionais, padrões de autoridade, comunicação, segmentação entre categorias profissionais e tensões entre burocracia, gerencialismo e democracia. Para a administração pública, isso significa que reformas administrativas ou pedagógicas tendem a fracassar quando desconsideram valores enraizados e significados atribuídos pelos sujeitos às políticas institucionais.
O Gráfico 1 organiza os eixos temáticos identificados na literatura analisada. A distribuição demonstra que liderança, governança, subculturas, identidade e expansão institucional aparecem como dimensões recorrentes. A presença desses eixos reforça que a cultura organizacional não é tema restrito à gestão de pessoas, mas atravessa planejamento, avaliação, comunicação, inovação, formação docente, atuação técnico-administrativa e relação com a sociedade.
A análise do Gráfico 1 permite observar que os estudos mais recentes se aproximam de três preocupações centrais: compreender a identidade institucional, interpretar os efeitos da liderança e analisar mudanças associadas à expansão, inovação e políticas públicas. Essa configuração sugere que a cultura organizacional passou a ser entendida como elemento estratégico para implementação de políticas educacionais e não apenas como característica informal do ambiente de trabalho.
A matriz reforça que os desafios da cultura organizacional exigem gestão pública relacional. Instituições de ensino público são marcadas por pluralidade de categorias, saberes e finalidades. Quando a comunicação é frágil, as subculturas podem se fechar em interesses corporativos, dificultando projetos integrados. Quando a liderança é centralizadora, a cultura tende a reproduzir hierarquia e medo. Quando a participação é fortalecida, a cultura pode favorecer corresponsabilidade e aprendizagem institucional.
As perspectivas apontadas pela literatura convergem para uma cultura organizacional orientada por governança pública democrática. Isso implica fortalecer planejamento participativo, transparência, escuta institucional, formação continuada e reconhecimento das diferentes categorias profissionais. A cultura desejável para instituições públicas de ensino não é aquela que apenas aumenta produtividade, mas aquela que sustenta qualidade social, inclusão, inovação responsável e compromisso com a missão educacional.
5 Considerações Finais
Este estudo analisou a cultura organizacional em instituições de ensino público, destacando desafios e perspectivas a partir de uma revisão bibliográfica de artigos recentes em português. Os achados indicam que a cultura institucional é formada por valores, normas, ritos, comunicação, subculturas, liderança e trajetórias históricas. Esses elementos influenciam a gestão, a implementação de políticas, a inovação e a qualidade dos serviços educacionais.
Os principais obstáculos identificados relacionam-se com a sobrevivência de certos aspetos burocráticos, a presença de fragmentação interna, a rejeição de inovações, a escassa comunicação, a precariedade da participação e o conflito entre modelos de gestão de natureza burocrática e o serviço educativo de uma educação para o bem público; demonstrando que uma mudança da cultura organizacional não ocorre por decreto, planos estratégicos ou indicadores, exige diálogo, continuidade, coerência institucional, pessoas.
No entanto, os indícios mais fortes apontam para uma cultura voltada para a gestão democrática, aprendizagem institucional e governança pública. Isso exige que a instituição de ensino pública valorize a memória institucional; fomente a formação continuada; incentive a participação docente integrando o corpo técnico; estabeleça e mantenha uma liderança ética eficaz; amplie os canais de participação e fortaleça a cultura organizacional como ferramenta do interesse público.
Esta pesquisa confirma que a cultura na organização é o eixo principal que molda a administração pública educacional. Nesse sentido, compreende-se a partir de sua análise o porquê de certas políticas serem incluídas ou o porquê de outras não o serem, o porquê de haver resistências e o porquê de outras serem ressignificadas na vida institucional.
Este estudo sugere que o reconhecimento da cultura como uma construção coletiva, movediça e histórica permite a elaboração de políticas de melhoria da educação pública mais coerentes. As políticas se orientam para a qualificação da educação pública, o fortalecimento do senso de pertencimento e, dessa forma, a consolidação de instituições mais democráticas, inovadoras e socialmente comprometidas na vida educacional.
Referências
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