Distribuição dos recursos orçamentários: entre critérios técnicos e decisões políticas

RESUMO

O presente artigo tem por finalidade examinar os limites jurídicos que condicionam as decisões relativas à alocação dos recursos públicos, especialmente diante da tensão existente entre critérios técnico-orçamentários e escolhas de natureza política. Parte-se da crescente valorização de modelos tecnoburocráticos de decisão, frequentemente apresentados como mecanismos objetivos, neutros e eficientes, em contraposição às escolhas realizadas pelos agentes políticos no processo de elaboração e execução do orçamento público. Embora indicadores econômicos, estimativas de custos, benefícios e critérios de eficiência constituam instrumentos indispensáveis à adequada gestão dos recursos estatais, sustenta-se que a definição das despesas públicas envolve necessariamente a escolha entre diferentes prioridades, direitos, políticas públicas e finalidades constitucionalmente relevantes, circunstância que atribui ao processo alocativo uma dimensão jurídica e política inseparável. Nesse contexto, o estudo analisa os requisitos constitucionais, legais e regimentais aplicáveis à apresentação e à execução das emendas parlamentares ao orçamento, confrontando-os com a orientação recentemente adotada pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Tribunal de Contas da União. Busca-se verificar em que medida a atuação dos órgãos de controle tem estabelecido parâmetros adicionais de transparência, rastreabilidade, motivação e fiscalização da destinação dos recursos públicos, inclusive diante de exigências que não se encontram expressamente formuladas no texto da Constituição Federal de 1988 ou na legislação orçamentária. A investigação procura, ainda, identificar os possíveis impactos dessa atuação sobre a autonomia do Poder Legislativo, a separação de Poderes e o espaço constitucionalmente reservado às decisões políticas de natureza orçamentária. Examina-se, portanto, até que ponto o controle jurídico pode estabelecer condicionamentos ao processo de escolha e distribuição dos recursos públicos sem substituir o juízo político legítimo atribuído aos representantes democraticamente eleitos. A pesquisa adota abordagem jurídico-dogmática e bibliográfica, utilizando como fontes a Constituição Federal, a legislação pertinente, as normas regimentais relativas às emendas parlamentares, os relatórios de auditoria e acórdãos do Tribunal de Contas da União, bem como decisões do Supremo Tribunal Federal relacionadas à matéria. Pretende-se, ao final, contribuir para a delimitação das fronteiras entre discricionariedade política, racionalidade técnica e controle jurídico na construção e execução do orçamento público.

Palavras-chave: Direito Financeiro. Orçamento Público. Alocação de Recursos Públicos. Emendas Parlamentares. Controle Orçamentário.

ABSTRACT

This article aims to examine the legal boundaries governing decisions concerning the allocation of public resources, particularly in light of the tension between technical-budgetary criteria and choices of a political nature. The analysis begins with the increasing emphasis on technocratic decision-making models, often presented as objective, neutral, and efficient mechanisms, in contrast to the choices made by political actors throughout the formulation and implementation of the public budget. Although economic indicators, cost estimates, expected benefits, and efficiency criteria constitute essential instruments for the proper management of public resources, the definition of public expenditures necessarily involves choices among competing priorities, rights, public policies, and constitutionally relevant objectives, thereby giving the allocation process an inseparable legal and political dimension. Within this context, the study examines the constitutional, statutory, and procedural requirements applicable to the submission and implementation of parliamentary budget amendments, comparing them with the recent approaches adopted by the Brazilian Federal Supreme Court and the Federal Court of Accounts. It seeks to determine the extent to which oversight bodies have established additional standards of transparency, traceability, justification, and accountability in the allocation of public funds, including requirements that are not expressly provided for in the 1988 Federal Constitution or in budgetary legislation. The research also investigates the potential effects of such oversight on the autonomy of the Legislative Branch, the separation of powers, and the constitutionally protected sphere of political decision-making in budgetary matters. Accordingly, the study examines the extent to which legal oversight may impose constraints on the process of selecting and distributing public resources without replacing the legitimate political judgment entrusted to democratically elected representatives. The research adopts a legal-dogmatic and bibliographical approach, drawing on the Federal Constitution, relevant legislation, procedural rules governing parliamentary amendments, audit reports and decisions issued by the Federal Court of Accounts, as well as rulings of the Brazilian Federal Supreme Court concerning the subject. Ultimately, the article seeks to contribute to defining the boundaries between political discretion, technical rationality, and legal oversight in the formulation and implementation of the public budget.

Keywords: Financial Law. Public Budget. Public Resource Allocation. Parliamentary Budget Amendments. Budgetary Oversight. Brazilian Federal Supreme Court.

CONSIDERAÇÕES INICIAIS

No centro da atividade orçamentária estatal encontra-se uma questão fundamental: a definição dos critérios que devem orientar a distribuição dos recursos públicos entre diferentes necessidades e finalidades. Em um cenário marcado pela escassez de receitas e pela multiplicidade de demandas submetidas ao Estado, decidir quanto será destinado a determinada política pública significa, inevitavelmente, estabelecer prioridades e limitar os recursos disponíveis para outras áreas. A questão essencial consiste, portanto, em determinar quais fundamentos legitimam a escolha de direcionar determinada parcela do orçamento para uma finalidade em detrimento de outra igualmente possível (KEY JR., 2006).

Sob a perspectiva do Direito Financeiro, essa problemática ultrapassa a simples elaboração de cálculos ou projeções econômicas. A decisão acerca da utilização dos recursos públicos envolve a identificação das necessidades que deverão receber tratamento prioritário, a seleção das políticas que serão financiadas e a distribuição de meios financeiros necessariamente limitados. O orçamento apresenta-se, nesse sentido, não apenas como instrumento técnico de planejamento das receitas e despesas estatais, mas também como espaço institucional no qual são concretizadas escolhas políticas submetidas aos limites estabelecidos pela Constituição e pela legislação financeira.

A escassez dos recursos disponíveis torna inevitável a realização de escolhas entre finalidades concorrentes. Cada decisão de financiamento representa uma opção sobre a utilização dos meios econômicos pertencentes à coletividade e, consequentemente, produz efeitos sobre a capacidade estatal de promover outros objetivos constitucionalmente relevantes. A atividade alocativa situa-se, assim, no ponto de encontro entre racionalidade técnica, discricionariedade política e vinculação jurídica.

A tensão entre essas diferentes dimensões tornou-se particularmente relevante no debate recente acerca da participação do Poder Legislativo na definição do orçamento público. Passaram a ser objeto de intenso questionamento os critérios empregados pelos parlamentares na destinação de recursos durante a apreciação do projeto de lei orçamentária anual, especialmente diante das controvérsias relacionadas às emendas parlamentares.

A discussão adquiriu maior projeção constitucional a partir da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 850, submetida ao Supremo Tribunal Federal no contexto das chamadas emendas do relator-geral do orçamento. O caso colocou em evidência não apenas questões relacionadas à transparência e à identificação dos responsáveis pelas destinações orçamentárias, mas também um problema anterior e mais abrangente: quais critérios juridicamente legítimos podem orientar a escolha dos beneficiários dos recursos públicos.

Entre os fundamentos apresentados na referida ação constitucional estava a alegação de que determinadas destinações seriam realizadas sem critérios objetivos suficientes, permitindo a escolha direta de beneficiários por parlamentares ou outros agentes públicos sem adequada vinculação entre a distribuição dos recursos e as finalidades das políticas públicas correspondentes. Nessa perspectiva, a ausência de parâmetros legais ou técnicos capazes de justificar a seleção dos objetos e destinatários da despesa constituiria elemento central para o questionamento da legitimidade dessas alocações (MORAU; GALUPPO, 2021, p. 11-12).

A controvérsia, portanto, ultrapassa a identificação formal do parlamentar responsável pela indicação de determinada despesa. O problema alcança os próprios fundamentos jurídicos da decisão alocativa, especialmente quando se questiona se a escolha realizada pelo agente político necessita estar acompanhada de critérios previamente estabelecidos capazes de demonstrar sua compatibilidade com os objetivos da política pública financiada.

A argumentação desenvolvida no âmbito da ADPF n. 850 parte da compreensão de que seria possível extrair da Constituição Federal de 1988 uma exigência de que a distribuição dos recursos orçamentários observe parâmetros técnicos relacionados às respectivas políticas públicas. Tais critérios deveriam apresentar suficiente objetividade, publicidade e possibilidade de controle, de modo que a execução da despesa não permanecesse subordinada exclusivamente aos interesses particulares dos agentes públicos responsáveis por sua indicação (MORAU; GALUPPO, 2021, p. 17).

Essa compreensão introduz relevante questão para o Direito Constitucional e Financeiro. Se, por um lado, a exigência de critérios objetivos pode funcionar como instrumento de transparência, racionalidade, impessoalidade e controle do gasto público, por outro, é necessário determinar até que ponto a Constituição efetivamente exige que as decisões alocativas sejam fundamentadas predominantemente em critérios técnicos. Afinal, a elaboração do orçamento constitui também manifestação da função política exercida pelos representantes eleitos, aos quais compete participar da definição das prioridades estatais e da distribuição dos recursos disponíveis.

O debate acerca das emendas parlamentares revela, desse modo, uma tensão mais profunda entre técnica e política na construção do orçamento público. A questão jurídica central não reside apenas em saber se determinada escolha orçamentária poderia ser considerada tecnicamente mais eficiente, mas em estabelecer quais limites constitucionais condicionam a liberdade de decisão dos agentes políticos e em que medida os órgãos de controle podem exigir critérios adicionais para legitimar essas escolhas.

A adequada compreensão do problema exige, portanto, distinguir a necessária submissão da atividade orçamentária aos princípios e normas constitucionais da eventual substituição da decisão política por um juízo predominantemente técnico. É justamente nessa fronteira que se situa uma das principais controvérsias contemporâneas do Direito Financeiro: definir até onde alcança a discricionariedade política na alocação dos recursos públicos e a partir de que ponto se legitima a intervenção jurídica destinada a controlar os fundamentos e os resultados dessas escolhas.

A compreensão segundo a qual a distribuição dos recursos públicos deveria decorrer de um procedimento essencialmente técnico, burocrático e orientado por parâmetros objetivos encontra significativa aceitação no debate contemporâneo. Essa concepção costuma atribuir à racionalidade técnica características como neutralidade, eficiência e imparcialidade. Em sentido oposto, decisões orçamentárias resultantes da atuação política são frequentemente recebidas com maior desconfiança, especialmente quando associadas à satisfação de interesses individualizados, à utilização pouco republicana do orçamento ou, em situações mais graves, à aplicação inadequada dos recursos públicos.

Essa contraposição, contudo, não permite concluir automaticamente pela superioridade jurídica das escolhas tecnocráticas em relação àquelas formuladas pelos representantes políticos. A elaboração do orçamento constitui atividade disciplinada constitucionalmente e desenvolvida no interior de instituições democráticas, nas quais diferentes agentes possuem competências próprias para participar da definição das prioridades estatais. Por essa razão, a legitimidade das decisões alocativas deve ser examinada não apenas sob critérios de eficiência econômica, mas principalmente à luz das competências, procedimentos, princípios e limitações estabelecidos pelo ordenamento jurídico.

Nesse cenário, torna-se necessário investigar o regime constitucional aplicável ao gasto público e, de maneira particular, às emendas parlamentares ao orçamento. Essa análise permite identificar os limites jurídicos dentro dos quais os membros do Poder Legislativo podem participar da definição da destinação dos recursos públicos e, consequentemente, compreender em que medida a decisão alocativa fundamental possui natureza técnica, política ou resulta da conjugação dessas duas dimensões no sistema constitucional brasileiro.

Para os fins deste estudo, utiliza-se a expressão mérito da decisão alocativa para designar o espaço juridicamente conferido aos agentes políticos na definição da destinação dos recursos públicos (MELLO, 2015; DI PIETRO, 2019). A expressão é empregada por aproximação com a construção jurídica do mérito administrativo, tradicionalmente relacionada à apreciação da conveniência e da oportunidade dentro dos limites autorizados pelo ordenamento (MELLO, 2015; MEIRELLES, 2016; MEDAUAR, 2018).

Transportada para o campo orçamentário, essa concepção permite compreender o mérito alocativo como o espaço de escolha conferido ao agente competente para valorar as circunstâncias relevantes e selecionar, entre alternativas juridicamente admissíveis, aquelas programações orçamentárias que receberão recursos. Não se trata de reconhecer liberdade decisória absoluta ao parlamentar, mas de identificar uma esfera de atuação política submetida aos condicionamentos constitucionais, legais e regimentais aplicáveis à elaboração do orçamento.

A questão assume especial relevância diante da possibilidade de controle dessas escolhas. Se o ordenamento atribui aos agentes políticos determinada margem para decidir sobre prioridades orçamentárias, torna-se necessário estabelecer quais aspectos dessa decisão permanecem inseridos no espaço de discricionariedade política e quais podem ser submetidos ao controle jurídico. A discussão envolve, consequentemente, temas como legalidade, legitimidade da despesa, impessoalidade, eficiência, transparência, separação de Poderes e extensão das competências constitucionalmente atribuídas aos órgãos de controle.

A investigação será desenvolvida progressivamente. Inicialmente, serão examinados os parâmetros constitucionais aplicáveis à atividade de alocação dos recursos públicos, com especial atenção às limitações materiais e formais impostas pela Constituição Federal de 1988. Essa etapa permitirá identificar os condicionamentos constitucionais que antecedem e delimitam a atuação dos agentes responsáveis pela elaboração e modificação das leis orçamentárias.

Em seguida, serão analisadas as normas regimentais que disciplinam o processo de apresentação e apreciação das emendas no Congresso Nacional. Serão considerados os requisitos relacionados às diferentes modalidades de emendas parlamentares, bem como as atribuições exercidas pelo Comitê de Admissibilidade de Emendas (CAE), cuja atuação se insere no controle interno de compatibilidade das proposições apresentadas durante o processo legislativo-orçamentário.

Posteriormente, a análise será direcionada à atuação do Tribunal de Contas da União e do Supremo Tribunal Federal. Busca-se identificar os parâmetros construídos por esses órgãos para o controle das emendas parlamentares e verificar se a jurisprudência recente tem ampliado as exigências impostas à atividade alocativa do Poder Legislativo para além dos requisitos expressamente estabelecidos pelas normas constitucionais, legais e regimentais.

Também serão examinados os princípios constitucionais que podem incidir sobre as decisões orçamentárias, especialmente aqueles relacionados aos artigos 37, 70 e 74 da Constituição Federal. A questão consiste em determinar se, e em qual extensão, os princípios que orientam a Administração Pública e os sistemas de controle financeiro e orçamentário podem limitar o espaço decisório conferido aos parlamentares na escolha das despesas financiadas por meio de emendas.

Na sequência, será enfrentada a própria contraposição entre racionalidade técnica e decisão política. Pretende-se investigar os limites de um modelo exclusivamente tecnocrático de distribuição dos recursos e, simultaneamente, questionar a percepção segundo a qual a natureza política de determinada escolha orçamentária seria, por si só, indicativa de ilegitimidade. A decisão política, quando exercida por autoridade constitucionalmente competente e dentro dos limites estabelecidos pelo Direito, constitui elemento inerente ao funcionamento do regime democrático e ao próprio processo de elaboração do orçamento.

Ao final, serão sistematizados os principais argumentos desenvolvidos, buscando-se estabelecer parâmetros para a delimitação do espaço juridicamente reservado às decisões políticas de alocação e daquele submetido ao controle de juridicidade pelos órgãos constitucionalmente competentes.

Metodologicamente, a pesquisa utiliza como fontes primárias a Constituição Federal de 1988, a legislação referente ao processo orçamentário e as normas que disciplinam a apresentação das emendas parlamentares. São igualmente examinados relatórios de auditoria e acórdãos do Tribunal de Contas da União, bem como decisões do Supremo Tribunal Federal relacionadas à matéria. A investigação é complementada por pesquisa bibliográfica e doutrinária destinada a fornecer os fundamentos teóricos necessários à análise das categorias jurídicas envolvidas.

Importa esclarecer que o propósito deste estudo não consiste em realizar uma investigação específica sobre eventuais irregularidades verificadas na utilização das emendas do relator-geral ao Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA). O objeto é mais abrangente e se concentra nos fundamentos jurídicos do próprio processo de emendamento do orçamento pelo Poder Legislativo. As controvérsias discutidas nas ADPFs n. 850, 851 e 854 são consideradas na medida em que contribuíram para recolocar no debate jurídico brasileiro questões fundamentais acerca dos critérios de distribuição dos recursos públicos, dos limites da atuação parlamentar e da extensão do controle exercido sobre as decisões orçamentárias.

Capítulo 1 - FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS DA ALOCAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS

O sistema orçamentário instituído pela Constituição Federal de 1988 estabelece diversos condicionamentos à liberdade dos agentes públicos na definição da destinação dos recursos estatais. A atividade de alocação orçamentária, portanto, não se desenvolve em um espaço de plena discricionariedade política, uma vez que parcela significativa das receitas e despesas públicas encontra-se previamente vinculada por determinações constitucionais e legais.

Essa característica contribui para a denominada rigidez orçamentária, expressão utilizada para representar a reduzida margem de recursos cuja destinação pode ser livremente definida durante o processo de elaboração do orçamento. Estimativas apontam que os recursos efetivamente disponíveis para livre aplicação correspondem a aproximadamente 10% do montante total, demonstrando o elevado grau de predeterminação das escolhas orçamentárias brasileiras (SILVA; CUNHA, 2005). A mesma realidade pode ser observada a partir da participação das despesas obrigatórias no orçamento federal, que representam parcela próxima de 90% das despesas não financeiras da União (VELLOSO, 2006).

Sob a perspectiva jurídica, os condicionamentos impostos à atividade alocativa podem ser organizados em duas categorias principais: restrições materiais e restrições formais. Embora ambas reduzam, em alguma medida, a liberdade dos agentes envolvidos na elaboração do orçamento, seus efeitos sobre o processo decisório são distintos.

As restrições materiais correspondem às situações em que o próprio ordenamento previamente determina a destinação de determinada parcela dos recursos públicos. Nesses casos, a Constituição estabelece diretamente a prioridade orçamentária ou remete à legislação a complementação da disciplina aplicável. Há, portanto, uma escolha alocativa anterior à elaboração anual do orçamento, realizada pelo próprio constituinte ou pelo legislador dentro da autorização constitucional.

A consequência jurídica dessas vinculações consiste na redução do espaço decisório dos Poderes Executivo e Legislativo. Quando a Constituição determina que determinado percentual da receita seja obrigatoriamente destinado a uma finalidade específica, não compete aos agentes responsáveis pela elaboração do orçamento decidir se aquela política receberá ou não os recursos correspondentes. Sua atuação passa a estar vinculada ao cumprimento da determinação normativa, restando essencialmente a realização das operações necessárias para incorporar a despesa ao orçamento.

Entre os exemplos tradicionalmente associados a essas limitações encontra-se a vinculação constitucional de recursos destinados à manutenção e ao desenvolvimento do ensino, prevista no artigo 212 da Constituição Federal. Também se insere nessa lógica a obrigação de previsão orçamentária dos recursos necessários ao pagamento de precatórios, conforme o artigo 100, § 5º, bem como a determinação constitucional de aplicação mínima de recursos em ações e serviços públicos de saúde, nos termos do artigo 198, § 2º, inciso I.

Existem, ainda, hipóteses em que a Constituição estabelece determinada prestação estatal e remete à legislação infraconstitucional a definição de seus elementos de concretização. É o que ocorre, por exemplo, com o benefício de prestação continuada previsto no artigo 203, inciso V, da Constituição. Nessas situações, uma vez configurados os pressupostos normativos da despesa, sua realização deixa de depender exclusivamente de uma escolha política anual acerca da conveniência de sua inclusão no orçamento.

As vinculações constitucionais e legais anteriormente estabelecidas produzem, assim, importante consequência sobre a elaboração da Lei Orçamentária Anual: antes mesmo do início das escolhas realizadas naquele exercício financeiro, parcela expressiva dos recursos públicos já possui destinação juridicamente condicionada. O espaço efetivamente submetido às decisões alocativas anuais restringe-se, portanto, aos recursos cuja aplicação permanece discricionária.

Essa característica do processo orçamentário foi representada pela conhecida metáfora do iceberg, segundo a qual a maior parcela do orçamento permanece abaixo da superfície das decisões anuais, uma vez que já se encontra comprometida por determinações anteriores, enquanto apenas parcela reduzida permanece efetivamente disponível para novas escolhas alocativas (WILDAVSKY, 2004).

A Constituição também contém outras regras que condicionam materialmente determinadas modalidades de alocação parlamentar. O artigo 166 estabelece limitações específicas para as emendas ao orçamento, vinculando parcelas dos recursos a determinadas finalidades e impondo continuidade a certas programações.

Nesse sentido, o § 9º do artigo 166 estabelece disciplina específica para as emendas individuais de execução obrigatória, determinando a destinação de parcela dos respectivos recursos às ações e serviços públicos de saúde. A norma reduz a liberdade do parlamentar quanto à escolha da finalidade de parte dos valores que pode indicar por meio dessa modalidade de emenda.

Da mesma forma, o § 20 do artigo 166, introduzido pela Emenda Constitucional n. 100, de 27 de junho de 2019, estabeleceu condicionamento relacionado às emendas de bancada estadual. Nas hipóteses constitucionalmente previstas, os recursos destinados a obras ou empreendimentos cuja execução tenha sido iniciada deverão ser mantidos até sua conclusão, especialmente quando sua realização ultrapassar um exercício financeiro. Busca-se, com isso, evitar a descontinuidade dos investimentos públicos e conferir maior estabilidade à execução das programações orçamentárias.

Diversa é a natureza das restrições formais, que não determinam necessariamente qual política pública deverá receber os recursos, mas estabelecem requisitos jurídicos para que a decisão alocativa possa ser validamente incorporada ao orçamento. Trata-se, portanto, de condicionamentos incidentes sobre o procedimento de elaboração e modificação das leis orçamentárias.

Esses requisitos encontram fundamento não apenas na própria Constituição Federal, mas também na legislação infraconstitucional responsável pela organização do Direito Financeiro brasileiro. Nesse conjunto normativo inserem-se a Lei n. 4.320/1964, a Lei Complementar n. 101/2000 — Lei de Responsabilidade Fiscal —, o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e as normas regimentais que disciplinam o processo legislativo-orçamentário no Congresso Nacional, especialmente a Resolução n. 1/2006-CN, relativa à atuação da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização.

Esse conjunto de normas disciplina aspectos como legitimidade para apresentação das emendas, hipóteses de cabimento, fontes de recursos, limitações procedimentais, compatibilidade com os instrumentos de planejamento e demais requisitos necessários à regularidade das modificações propostas ao orçamento.

A disciplina constitucional constitui, assim, apenas uma das dimensões normativas do processo de emendamento do orçamento. Para compreender integralmente os limites jurídicos impostos à atuação parlamentar, mostra-se necessário examinar também as normas internas que regulamentam a participação do Congresso Nacional na elaboração da Lei Orçamentária Anual. Nesse contexto, assume particular importância a regulamentação estabelecida no âmbito da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), cujas disposições regimentais detalham os requisitos e procedimentos aplicáveis às diferentes modalidades de emendas parlamentares.

Capítulo 2 - A DISCIPLINA REGIMENTAL DAS EMENDAS ORÇAMENTÁRIAS NO ÂMBITO DA CMO

A disciplina regimental aplicável ao processo orçamentário no Congresso Nacional encontra fundamento direto no artigo 166 da Constituição Federal. O caput do dispositivo determina que os projetos relativos às leis orçamentárias sejam apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional na forma estabelecida pelo regimento comum. De maneira complementar, o § 2º do mesmo artigo atribui à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) a competência para examinar as emendas apresentadas aos projetos orçamentários, observando-se igualmente a disciplina regimental aplicável.

A Constituição, portanto, estabelece as bases institucionais do processo legislativo orçamentário, mas não regulamenta de maneira exaustiva a organização interna da CMO ou o procedimento específico de apreciação das emendas. Questões relacionadas à composição da Comissão, à dinâmica de seus trabalhos e, especialmente, ao tratamento conferido às proposições parlamentares de modificação do orçamento são disciplinadas predominantemente no âmbito do próprio Poder Legislativo (FIGUEIREDO; LIMONGI, 2008, p. 47-48).

Essa autonomia normativa do Congresso Nacional assume particular importância porque permite ao Legislativo estabelecer procedimentos destinados a organizar o exercício de sua competência constitucional em matéria orçamentária. As normas regimentais, nesse contexto, não constituem simples disposições administrativas internas, mas integram o conjunto de parâmetros jurídicos que condicionam a regularidade da apresentação, apreciação e aprovação das emendas ao Projeto de Lei Orçamentária Anual.

Atualmente, parcela significativa dessa disciplina encontra-se sistematizada na Resolução n. 1/2006-CN, publicada em 26 de dezembro de 2006 e posteriormente modificada, com destaque para as alterações introduzidas pela Resolução n. 3/2015-CN. O diploma estabelece regras distintas conforme a natureza das emendas apresentadas, diferenciando, entre outras categorias, as emendas individuais e as emendas coletivas de comissão e de bancada.

No que se refere às emendas individuais, o artigo 50 da Resolução n. 1/2006-CN, com a redação conferida pela Resolução n. 3/2015-CN, estabelece requisitos específicos para sua apresentação. O inciso I determina a observância das disposições previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na legislação aplicável. O inciso II, por sua vez, prevê que, quando a emenda estiver relacionada a projetos, o conjunto das dotações deverá apresentar recursos suficientes para permitir a conclusão da obra ou, quando for o caso, da correspondente etapa prevista no cronograma de execução.

Essas exigências apresentam natureza predominantemente formal e financeira. Seu objetivo consiste em assegurar a compatibilidade da proposição com o ordenamento orçamentário e evitar a inclusão de programações sem recursos suficientes para sua adequada execução. Não há, entretanto, determinação regimental que substitui de maneira geral a decisão parlamentar acerca da finalidade que deverá ser beneficiada, permanecendo espaço para a escolha política das programações dentro dos limites estabelecidos pelo sistema jurídico.

Quando a proposição estiver relacionada a projetos, também deverão ser observadas as exigências de compatibilidade com o Plano Plurianual, particularmente nas hipóteses de projetos de grande vulto, ou sua caracterização como projeto estruturante, conforme os parâmetros estabelecidos no Parecer Preliminar do Projeto de Lei Orçamentária Anual. Para atividades e operações especiais, deverão ser respeitadas ainda as limitações relacionadas às modalidades de aplicação dos recursos.

Especial relevância assume a exigência de que a justificativa contenha informações suficientes para permitir a avaliação da relação custo-benefício da ação proposta e de seus impactos econômico-sociais. Nesse ponto, a disciplina regimental ultrapassa a simples verificação da regularidade procedimental da emenda e introduz elementos relacionados à racionalidade da própria decisão de gasto.

A previsão é particularmente significativa para a discussão desenvolvida neste estudo. Ao exigir a demonstração de elementos relacionados ao custo-benefício e aos efeitos socioeconômicos de determinadas emendas coletivas, o próprio Congresso Nacional reconhece, em situações expressamente previstas, a possibilidade de submeter determinadas decisões alocativas a parâmetros adicionais de justificação.

Por outro lado, a existência expressa dessas exigências para modalidades específicas de emenda também suscita uma questão jurídica relevante: se o próprio regimento estabelece de maneira diferenciada os casos em que devem ser apresentados critérios relacionados ao mérito da alocação, não se pode presumir, sem fundamento normativo adequado, que idênticas exigências incidam automaticamente sobre todas as modalidades de emendas parlamentares.

A disciplina regimental revela, portanto, diferentes níveis de condicionamento da atividade alocativa. Enquanto determinadas emendas estão sujeitas essencialmente a requisitos formais, outras dependem de justificações relacionadas à abrangência, à finalidade, aos beneficiários e aos efeitos econômicos e sociais da despesa proposta. Essa diferenciação será particularmente importante para determinar, posteriormente, em que medida os órgãos de controle podem exigir dos parlamentares critérios técnicos adicionais não expressamente previstos para determinada modalidade de emenda.

No que diz respeito às emendas de bancada, a Resolução n. 1/2006-CN estabelece disciplina própria, caracterizada pela imposição de requisitos destinados a assegurar tanto a representatividade da decisão coletiva quanto a adequada delimitação da programação orçamentária contemplada. O artigo 47 reúne os principais condicionamentos aplicáveis a essa modalidade de intervenção parlamentar no orçamento.

Inicialmente, o inciso I do artigo 47 estabelece quórum qualificado para a aprovação da proposta pela bancada, exigindo a concordância de três quartos dos deputados e de dois terços dos senadores que a integram. A exigência busca assegurar que a emenda representa efetivamente uma decisão coletiva, reduzindo a possibilidade de utilização desse instrumento como expressão de interesses exclusivamente individuais.

O inciso II, por sua vez, determina a identificação precisa do objeto da emenda e impede a utilização de descrições genéricas capazes de abranger diferentes obras ou permitir, durante a execução, transferências voluntárias destinadas a mais de um ente federativo ou entidade privada. Trata-se de requisito relevante para a delimitação da finalidade do gasto e para a posterior fiscalização da aplicação dos recursos públicos.

Em relação aos projetos contemplados pelas emendas de bancada, o inciso III do artigo 47 estabelece requisitos relacionados à sua dimensão e relevância, exigindo que sejam caracterizados como projetos de grande vulto, conforme a definição constante da Lei do Plano Plurianual, ou como projetos estruturantes nos termos estabelecidos pelo Parecer Preliminar. Para atividades e operações especiais, o inciso IV estabelece limitações específicas quanto às modalidades de aplicação admitidas.

A fundamentação da proposta também recebe tratamento particular. Conforme o inciso V do artigo 47, a justificativa deverá apresentar elementos mínimos que permitam avaliar a relação entre os custos e os benefícios da ação pretendida, bem como seus aspectos econômicos e sociais. Tratando-se de projeto, deverão constar ainda informações relativas ao valor total estimado, à execução orçamentária e física já realizada e ao cronograma correspondente às etapas ainda pendentes.

Percebe-se, assim, que o regime jurídico das emendas de bancada não se limita à imposição de requisitos meramente procedimentais. Ao exigir informações relativas ao custo-benefício, aos impactos econômico-sociais e à evolução física e financeira do projeto, a própria disciplina regimental incorpora parâmetros destinados a permitir uma avaliação mais substancial da programação orçamentária proposta.

É necessário, entretanto, diferenciar esse controle preliminar da posterior apreciação do mérito alocativo da proposta. O exame realizado pelo CAE possui natureza predominantemente jurídica e antecede a avaliação política acerca da conveniência da destinação dos recursos. Sua finalidade consiste em verificar se a emenda satisfaz os pressupostos mínimos estabelecidos pela Constituição, pela legislação e pelas normas regimentais para que possa prosseguir regularmente no processo de elaboração do orçamento.

Nessa perspectiva, o controle de admissibilidade não se destina, em princípio, a substituir a escolha parlamentar sobre qual política pública deverá ser financiada. Busca-se verificar se o objeto indicado pela emenda pode juridicamente receber recursos e se foram observados os requisitos normativos necessários à preservação da regularidade e da coerência do sistema orçamentário (BRASIL, 2021a).

A própria orientação consolidada no âmbito do CAE reforça essa compreensão ao reconhecer que a inexistência ou insuficiência de determinadas informações não conduz, necessariamente, à inadmissibilidade automática da proposição. Eventuais deficiências informacionais devem ser apreciadas conforme sua relevância para o preenchimento dos requisitos exigidos pelo ordenamento (BRASIL, 2021a, p. 17).

A distinção entre admissibilidade jurídica e mérito da decisão alocativa possui especial importância para os objetivos deste estudo. A primeira está relacionada à conformidade da emenda com os parâmetros constitucionais, legais e regimentais aplicáveis; o segundo corresponde ao espaço no qual o agente político, dentro das alternativas juridicamente permitidas, define quais prioridades deverão receber recursos públicos.

O regime regimental evidencia, contudo, que a intensidade dos condicionamentos varia conforme a espécie de emenda. Em determinadas modalidades, o Congresso Nacional estabeleceu expressamente requisitos relacionados à avaliação de custo-benefício, aos efeitos socioeconômicos, à identificação dos beneficiários e à continuidade dos projetos. Em outras, a disciplina concentra-se principalmente na observância de condições formais e procedimentais.

Essa diferenciação normativa torna-se particularmente relevante quando se pretende avaliar a possibilidade de os órgãos externos de controle exigirem critérios adicionais para a validade das escolhas parlamentares. Se determinadas exigências técnicas foram expressamente previstas pelo próprio regime jurídico apenas para situações específicas, deve-se investigar qual fundamento constitucional ou legal autoriza sua extensão a modalidades distintas de emenda.

Examinados os principais aspectos regimentais referentes às emendas individuais, de comissão, de bancada e do Relator-Geral, bem como a natureza do controle de admissibilidade exercido pelo CAE, torna-se possível avançar para outra dimensão do problema: a construção jurisprudencial dos limites aplicáveis às decisões parlamentares de alocação. Nesse sentido, passa-se à análise dos parâmetros estabelecidos pelo Tribunal de Contas da União e pelo Supremo Tribunal Federal, especialmente quanto às exigências formuladas para a apresentação, justificação e execução das emendas parlamentares.

Capítulo 3 - A CONSTRUÇÃO JURISPRUDENCIAL DO TCU E DO STF SOBRE A ALOCAÇÃO ORÇAMENTÁRIA

A definição dos parâmetros empregados pela União para a distribuição de recursos públicos entre os diferentes entes federativos tem adquirido crescente relevância na atuação fiscalizatória do Tribunal de Contas da União (TCU). A jurisprudência da Corte de Contas demonstra preocupação recorrente com a necessidade de estabelecimento de critérios objetivos e juridicamente definidos para orientar a repartição de determinadas verbas federais, particularmente aquelas destinadas ao financiamento das ações e serviços públicos de saúde.

Essa orientação pode ser identificada em diversos pronunciamentos do Tribunal, nos quais foram formuladas recomendações destinadas à regulamentação e ao aperfeiçoamento dos critérios legais de rateio dos recursos federais vinculados ao setor da saúde. Entre os precedentes relevantes encontram-se o Acórdão n. 2.888/2015-TCU-Plenário, o Acórdão n. 1.335/2020-TCU Plenário, o Processo TC n. 014.575/2020-5, o Acórdão n. 2.817/2020-TCU-Plenário e o Parecer Prévio sobre as Contas prestadas pelo Presidente da República referentes ao exercício de 2020, elaborado no Processo TC n. 014.922/2021-5.

A atuação do TCU, entretanto, não se restringe à fiscalização dos critérios gerais utilizados na distribuição federativa de recursos. A Corte também passou a examinar especificamente a destinação das verbas provenientes de emendas parlamentares, avaliando aspectos relacionados à eficiência, à efetividade e aos parâmetros empregados na definição dos respectivos beneficiários.

Nesse contexto, assume especial importância o Relatório de Auditoria produzido no Processo TC n. 018.272/2018-5, posteriormente apreciado no Acórdão n. 2.704/2019-TCU Plenário, de 6 de novembro de 2019. A fiscalização concentrou-se nas emendas parlamentares de execução obrigatória e procurou avaliar não apenas os resultados decorrentes da aplicação dos recursos, mas também a forma pela qual os valores eram distribuídos entre órgãos governamentais, parlamentares e entes federativos. A análise considerou, além da dimensão propriamente orçamentária, a capacidade técnica dos responsáveis pela execução das ações financiadas e o atendimento dos requisitos técnicos necessários à implementação das respectivas políticas públicas (BRASIL, 2019, p. 2-3).

Um dos aspectos identificados pela auditoria refere-se à existência de mecanismos de adequação técnica das programações decorrentes das emendas parlamentares no âmbito do Poder Executivo. Após sua apresentação, as proposições podem demandar correções ou ajustes destinados a compatibilizar os objetos indicados pelos parlamentares com as diretrizes, normas e características específicas das políticas públicas executadas por cada setor governamental.

Esse procedimento demonstra que a escolha política realizada durante a elaboração do orçamento não se confunde necessariamente com a definição técnica das condições necessárias à execução da despesa. A indicação parlamentar estabelece determinada prioridade alocativa, enquanto a implementação concreta da programação permanece sujeita aos requisitos jurídicos e técnicos aplicáveis à política pública correspondente.

A fiscalização também apontou a conveniência de disponibilizar aos parlamentares informações previamente estruturadas sobre as necessidades e prioridades existentes. Segundo a análise realizada, o conhecimento antecipado dessas demandas poderia fornecer melhores subsídios ao processo decisório, favorecendo maior coordenação entre parlamentares, órgãos setoriais da Administração Pública e entes federativos beneficiários. A adoção desse mecanismo poderia contribuir para aumentar a efetividade da destinação dos recursos e conferir maior uniformidade aos parâmetros utilizados no processo alocativo (BRASIL, 2019, p. 22).

Essa constatação, contudo, deve ser compreendida com atenção do ponto de vista jurídico. A indicação de que seria desejável a existência de levantamentos prévios de necessidades não equivale, necessariamente, à afirmação de que todo exercício da competência parlamentar de alocação esteja juridicamente condicionado à prévia demonstração de critérios técnicos dessa natureza. Há diferença relevante entre a formulação de recomendações voltadas ao aprimoramento da gestão pública e a imposição de requisitos cuja inobservância possa comprometer a validade jurídica da decisão orçamentária.

Outro aspecto relevante identificado pela auditoria diz respeito às limitações existentes no próprio âmbito municipal. O levantamento constatou que parcela significativa dos municípios, especialmente aqueles de menor porte, não dispõe de instrumentos técnicos previamente estruturados para identificar e hierarquizar suas necessidades e prioridades. Essa deficiência institucional interfere diretamente na qualidade das informações disponíveis para orientar a destinação dos recursos federais (BRASIL, 2019, p. 22).

Nesse cenário, a definição dos beneficiários e dos objetos contemplados pelas emendas depende frequentemente da interlocução estabelecida entre o parlamentar, suas bases eleitorais e as localidades potencialmente destinatárias dos recursos. A articulação política passa, portanto, a funcionar como importante mecanismo de identificação das demandas locais, especialmente quando inexistem instrumentos administrativos suficientemente desenvolvidos para sistematizá-las.

A auditoria indicou, por outro lado, que a combinação entre planejamento municipal adequado e articulação política tende a produzir melhores condições para a seleção de projetos dotados de maior interesse e utilidade para a coletividade. A existência de diagnósticos prévios acerca das necessidades locais, associada à capacidade de interlocução dos representantes políticos com os entes beneficiários, pode favorecer uma destinação mais adequada dos recursos provenientes das emendas parlamentares (BRASIL, 2019, p. 31).

A questão revela que técnica e política não devem necessariamente ser compreendidas como dimensões antagônicas do processo orçamentário. O planejamento administrativo pode fornecer informações e critérios relevantes para a tomada de decisão, enquanto a representação política permite incorporar ao orçamento demandas e prioridades identificadas no âmbito das comunidades representadas. A qualidade da alocação pode depender justamente da articulação entre essas duas dimensões.

Sob essa perspectiva, eventuais problemas relacionados à eficiência das emendas parlamentares não podem ser atribuídos exclusivamente à natureza política da decisão de destinação dos recursos. A própria fiscalização realizada pelo TCU evidencia a presença de condicionantes estruturais que antecedem ou ultrapassam a atuação individual do parlamentar.

Entre esses fatores encontram-se a insuficiência do planejamento realizado pelos municípios, as dificuldades de articulação para a identificação das prioridades locais, deficiências na estruturação das próprias políticas públicas sob responsabilidade do Poder Executivo e a inexistência, em determinadas áreas governamentais, de projetos previamente estruturados e tecnicamente avaliados que possam funcionar como um banco de iniciativas aptas a receber financiamento.

A análise desses elementos permite compreender que o aperfeiçoamento da alocação orçamentária exige abordagem institucional mais ampla. A mera substituição da decisão política por critérios supostamente técnicos não é suficiente para solucionar os problemas identificados, especialmente quando os próprios órgãos administrativos e entes beneficiários não dispõem de planejamento, informações ou projetos adequadamente estruturados.

A jurisprudência e a atividade fiscalizatória do TCU revelam, assim, uma preocupação legítima com a eficiência, a racionalidade e a efetividade da utilização dos recursos públicos. Ao mesmo tempo, seus próprios achados demonstram que a qualidade da alocação resulta da interação entre diversos agentes e capacidades institucionais. A questão juridicamente relevante passa a ser, portanto, determinar até que ponto critérios técnicos podem funcionar como instrumentos de aperfeiçoamento e controle da execução orçamentária e em que momento sua exigência passa a interferir no espaço de escolha política que a Constituição atribui ao Poder Legislativo.

Apesar dessa dificuldade, a jurisprudência do Tribunal de Contas da União tem progressivamente atribuído relevância à adoção de critérios objetivos, transparentes e equitativos na distribuição dos recursos provenientes de emendas parlamentares. Essa orientação pode ser identificada, entre outros pronunciamentos, no Processo TC n. 000.797/2021-9, da Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag), de 19 de maio de 2021.

Nesse processo, o Tribunal considerou que a inexistência de obrigatoriedade de execução das emendas de Relator-Geral e de comissão não permitiria que os recursos federais correspondentes fossem distribuídos sem parâmetros objetivos. Na compreensão adotada pela Corte de Contas, a alocação dessas verbas permanece submetida aos princípios constitucionais que orientam a gestão dos recursos públicos, especialmente aqueles relacionados à equidade, à imparcialidade e à transparência (BRASIL, 2021c, p. 5).

A questão ganha particular importância porque desloca a discussão do plano estritamente procedimental para o conteúdo da própria escolha alocativa. Não se trata apenas de verificar se determinada emenda observou os requisitos constitucionais, legais e regimentais necessários à sua apresentação e execução, mas também de questionar quais parâmetros foram empregados para justificar a distribuição dos recursos entre diferentes entes e beneficiários.

Orientação semelhante foi adotada no Parecer Prévio relativo às Contas do Presidente da República referentes ao exercício de 2020, no Processo TC n. 014.922/2021-5. Na oportunidade, o TCU examinou a distribuição dos recursos classificados sob o identificador de resultado primário RP-9 e apontou problemas relacionados à ausência de critérios suficientemente demonstráveis de equidade na repartição dos valores entre Estados e Municípios.

Entre as situações examinadas, destacou-se a posição ocupada pelo Distrito Federal na distribuição per capita dessas verbas. Embora possuísse uma base tributária diferenciada e recebesse mais de R$ 15 bilhões da União por intermédio do Fundo Constitucional do Distrito Federal, o ente figurava na quarta posição no ranking de distribuição per capita de recursos RP-9, alcançando R$ 254,04 por habitante, montante aproximadamente 364% superior à média nacional de R$ 54,77 (BRASIL, [2021?d], p. 306-308).

A Corte de Contas também identificou ausência de esclarecimentos suficientes acerca dos parâmetros objetivos e dos referenciais de equidade empregados na distribuição das emendas RP-9 entre as capitais e demais municípios que receberam valores mais expressivos. Entre os entes contemplados com repasses superiores a R$50 milhões no exercício de 2020 estavam 26 capitais, sete municípios das regiões Norte e Nordeste e um município localizado no Estado de São Paulo. Em conjunto, essas transferências correspondiam a aproximadamente 38% dos recursos federais repassados aos entes subnacionais por meio das emendas RP-9 (BRASIL, [2021?d], p. 306-308).

Também foram objeto de atenção as destinações realizadas aos municípios de Tauá (CE), Carneiro (AM), Parintins (AM) e Santana (AP). Segundo os dados analisados, essas localidades receberam valores per capita significativamente superiores aos parâmetros observados nos respectivos Estados e regiões, bem como à média nacional, circunstância que motivou o aprofundamento da fiscalização pelo Tribunal (BRASIL, [2021?d], p. 306-308).

Os pronunciamentos mencionados revelam, portanto, uma tendência do TCU de associar a regularidade e a legitimidade da distribuição de recursos provenientes de emendas parlamentares à existência de parâmetros que permitam compreender e fiscalizar a lógica empregada na definição dos beneficiários. Nessa perspectiva, objetividade, equidade e transparência passam a desempenhar papel relevante na avaliação da atividade alocativa.

Essa orientação, contudo, suscita questões jurídicas mais profundas. É necessário determinar se a exigência de critérios objetivos representa apenas um instrumento de transparência e controle da utilização dos recursos públicos ou se pode converter-se em condicionamento material adicional ao exercício da competência constitucionalmente atribuída aos parlamentares. A distinção é relevante porque o controle da juridicidade da atuação estatal não necessariamente autoriza o órgão fiscalizador a substituir a escolha política realizada pelo agente constitucionalmente competente por outra considerada tecnicamente mais adequada.

O problema situa-se, assim, na definição da fronteira entre o legítimo controle da aplicação dos recursos públicos e a preservação do mérito da decisão alocativa. De um lado, a destinação de verbas públicas não pode permanecer imune aos princípios constitucionais nem afastada dos deveres de transparência e fiscalização. De outro, a exigência de determinados critérios técnicos não pode conduzir automaticamente à eliminação do espaço decisório reservado ao Poder Legislativo pelo próprio desenho constitucional do processo orçamentário.

Essa tensão torna especialmente relevante a análise da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal acerca dos limites incidentes sobre o poder parlamentar de emendar projetos de lei. Enquanto a atuação do TCU evidencia crescente preocupação com a objetividade e a equidade da distribuição dos recursos, a jurisprudência constitucional oferece elementos para delimitar até onde podem alcançar as restrições impostas ao exercício dessa prerrogativa legislativa.

Nesse sentido, no julgamento da ADI n. 865-MA, o Supremo Tribunal Federal enfrentou a extensão das limitações incidentes sobre o poder de emenda parlamentar. Na ocasião, firmou-se compreensão segundo a qual a prerrogativa de apresentar emendas não decorre do poder de iniciativa legislativa, constituindo competência própria conferida aos parlamentares. Justamente por possuir fundamento constitucional autônomo, seu exercício estaria submetido às restrições expressamente estabelecidas pela própria Constituição, consideradas de natureza taxativa (BRASIL, 1993, p. 14).

A orientação adotada nesse precedente possui especial relevância para a discussão orçamentária. Se o poder parlamentar de emenda constitui prerrogativa constitucional e suas limitações devem encontrar fundamento no próprio ordenamento constitucional, eventual criação de condicionamentos adicionais ao conteúdo das escolhas parlamentares exige adequada justificação jurídica.

Isso não significa reconhecer uma liberdade absoluta na destinação dos recursos públicos. As emendas permanecem submetidas às limitações materiais e formais previstas na Constituição, à legislação financeira e orçamentária, às normas regimentais e aos princípios constitucionais aplicáveis à Administração e às finanças públicas. O ponto central reside em verificar se, para além desses parâmetros, seria juridicamente possível impor critérios de escolha capazes de restringir o espaço de decisão política atribuído aos representantes eleitos.

Forma-se, desse modo, uma tensão relevante entre duas perspectivas jurisprudenciais. De um lado, o TCU enfatiza a necessidade de objetividade, equidade e transparência na distribuição dos recursos provenientes de emendas parlamentares. De outro, a jurisprudência do STF reconhece que o poder de emenda possui fundamento constitucional próprio e está sujeito às limitações juridicamente estabelecidas para o seu exercício. A compatibilização dessas duas dimensões exige determinar até que ponto o controle pode aferir a juridicidade e a racionalidade da alocação sem converter-se em mecanismo de substituição da decisão política legitimamente atribuída ao Poder Legislativo.

A compreensão de que o poder de emenda constitui prerrogativa constitucional própria do Poder Legislativo também foi reafirmada em julgamento posterior, na ADI n. 1.050-MC/SC. Nesse precedente, o Supremo Tribunal Federal reconheceu que a apresentação de emendas aos projetos de lei integra o núcleo político-jurídico da atividade parlamentar e não constitui simples consequência do poder de iniciativa legislativa.

A Corte assentou, nesse sentido, que os membros do Poder Legislativo podem exercer a prerrogativa de emendamento inclusive em relação a projetos submetidos constitucionalmente à reserva de iniciativa, desde que respeitados os limites estabelecidos pela própria Constituição. Entre essas restrições encontram-se a impossibilidade de aumento da despesa prevista no projeto, a necessidade de pertinência lógica entre a alteração proposta e a matéria originalmente submetida ao Legislativo e, especificamente no campo orçamentário, a observância das condições estabelecidas pelo artigo 166, §§ 3º e 4º, da Constituição Federal (BRASIL, 2018).

O precedente reforça, portanto, a existência de uma esfera constitucionalmente protegida de atuação parlamentar. O poder de emendar não se apresenta como concessão do Poder Executivo nem como competência secundária derivada da iniciativa do projeto, mas como instrumento próprio do exercício da função legislativa. Ao mesmo tempo, essa prerrogativa não possui caráter absoluto, devendo ser exercida dentro dos limites jurídicos definidos pelo texto constitucional.

Essa concepção de deferência à atuação parlamentar em matéria orçamentária também aparece na ADI n. 5.468/DF. Na ocasião, reconheceu-se que compete ao Poder Legislativo participar da definição das receitas e despesas públicas, inclusive por meio da apresentação e aprovação de emendas aos projetos orçamentários. A intervenção judicial sobre essas escolhas deve ocorrer de maneira excepcional, especialmente quando observadas as condições estabelecidas pelo artigo 166, §§ 3º e 4º, da Constituição Federal (BRASIL, 2016, p. 4 e p. 33).

A fundamentação adotada neste julgamento atribuiu especial importância ao princípio da separação dos Poderes. A definição das receitas e das despesas necessárias ao funcionamento do Estado constitui uma das manifestações tradicionais da competência parlamentar e, na ausência de situações de manifesta abusividade ou incompatibilidade constitucional, deve ser preservada contra intervenções que possam produzir indevida substituição da função legislativa pelo Poder Judiciário (BRASIL, 2016, p. 4 e p. 33).

A jurisprudência mencionada permite identificar, até esse momento, uma orientação marcada pela deferência institucional às escolhas orçamentárias do Poder Legislativo, sem afastar a possibilidade de controle de sua conformidade com os limites estabelecidos pelo ordenamento jurídico. A atuação parlamentar permanece submetida à Constituição, mas a definição das prioridades entre alternativas juridicamente admissíveis integra, em princípio, o espaço decisório reservado aos representantes eleitos.

O debate ganhou novos contornos, entretanto, com o julgamento conjunto das ADPFs ns. 850, 851 e 854, relacionadas às emendas apresentadas pelo Relator-Geral do Projeto de Lei Orçamentária Anual. Nesse contexto, o Supremo Tribunal Federal passou a enfrentar diretamente questões relativas à transparência, aos critérios de distribuição e à identificação dos responsáveis pela destinação de recursos classificados sob o indicador RP-9.

Na decisão posteriormente submetida ao Plenário, reconheceu-se expressamente que a alocação de receitas e despesas por intermédio de emendas parlamentares decorre de um juízo discricionário exercido pelos congressistas. A escolha possui natureza política, pois envolve a definição de prioridades entre diferentes ações estatais e possíveis destinatários dos recursos públicos. Essa discricionariedade, contudo, foi qualificada como juridicamente regrada, uma vez que seu exercício permanece condicionado às limitações previstas no artigo 166, §§ 3º e 4º, da Constituição e aos critérios previamente definidos no Parecer Preliminar, conforme a disciplina estabelecida pelo artigo 144, inciso III e parágrafo único, da Resolução n. 1/2006-CN (BRASIL, 2021b, p. 26).

A referência aos parâmetros constantes do Parecer Preliminar deve ser compreendida no contexto específico das competências atribuídas ao Relator-Geral do PLOA. Trata-se do instrumento regimental responsável por estabelecer condições concretas para a apresentação dessa modalidade de emenda, razão pela qual sua observância integra o conjunto de limitações jurídicas aplicáveis à atuação do Relator-Geral.

Sob essa perspectiva, a afirmação de que a decisão alocativa constitui exercício de uma discricionariedade política regrada apresenta coerência com os precedentes anteriormente mencionados. Reconhece-se a existência de um espaço decisório reservado ao Poder Legislativo, mas submetido aos condicionamentos constitucionais e regimentais que disciplinam o exercício dessa competência.

A mesma decisão, entretanto, incorporou conclusões anteriormente formuladas pelo Tribunal de Contas da União acerca da execução das despesas provenientes das emendas do Relator-Geral no exercício de 2020. Entre as irregularidades apontadas estavam a ausência de parâmetros de equidade e eficiência para a seleção dos órgãos e entidades beneficiários e a inexistência de critérios objetivos capazes de orientar a distribuição dos recursos classificados como RP-9 à luz dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência previstos no artigo 37, caput, da Constituição Federal (BRASIL, 2021b, p. 32-33).

Nesse ponto, a discussão ultrapassa a simples verificação das restrições expressamente previstas pelo artigo 166 da Constituição e pelas normas regimentais do Congresso Nacional. Passa-se a indagar se os princípios gerais da Administração Pública podem funcionar como fundamento para exigir critérios objetivos adicionais na definição dos destinatários das dotações provenientes de emendas parlamentares.

A decisão também conferiu especial relevância à forma pela qual os beneficiários dos recursos eram definidos. A ausência de parâmetros previamente conhecidos, somada à indicação direta de destinatários por parlamentares e à insuficiência de justificativas técnicas ou jurídicas, foi considerada problemática sobretudo em razão da informalidade e da falta de transparência do procedimento. A inexistência de registros adequados dificultaria tanto o controle institucional pelas autoridades competentes quanto o controle social sobre a destinação dos recursos públicos (BRASIL, 2021b, p. 34).

A preocupação manifestada nesse julgamento, portanto, não se restringiu à conveniência da escolha parlamentar. O problema foi relacionado também à transparência, à publicidade, à rastreabilidade e à possibilidade de fiscalização da decisão alocativa, elementos indispensáveis para que seja possível identificar os responsáveis pela destinação dos recursos e controlar a conformidade da atuação estatal com o ordenamento constitucional.

Ainda assim, a fundamentação utilizada evidencia uma tensão relevante para a delimitação jurídica do mérito alocativo. De um lado, reconhece-se expressamente que a distribuição dos recursos por emendas parlamentares decorre de decisão política e constitui exercício de discricionariedade regrada. De outro, a ausência de critérios objetivos, técnicos e jurídicos para a seleção dos beneficiários aparece como fundamento para censurar a forma pela qual determinados recursos foram distribuídos.

Essa aparente tensão exige distinguir duas questões que não necessariamente se confundem. A primeira diz respeito à transparência do processo decisório, à identificação dos responsáveis pela indicação dos recursos e à possibilidade de fiscalização da despesa, aspectos que encontram fundamento direto nos deveres constitucionais de publicidade, impessoalidade e controle da Administração Pública. A segunda refere-se ao conteúdo da própria escolha, isto é, à definição de qual ente, localidade ou política pública deve ser considerada prioritária pelo parlamentar.

A exigência de transparência e rastreabilidade não implica necessariamente a substituição do juízo político por um juízo técnico. É possível exigir que a decisão seja identificável, pública e juridicamente controlável sem estabelecer, previamente, qual deveria ter sido a prioridade escolhida pelo representante político. A dificuldade surge quando a ausência de determinado critério técnico passa, por si só, a ser tratada como elemento suficiente para deslegitimar a decisão alocativa.

Nesse cenário, o julgamento das ADPFs ns. 850, 851 e 854 introduz importante elemento na evolução da jurisprudência constitucional sobre as emendas parlamentares. A questão deixa de se limitar às restrições expressamente previstas para o exercício do poder de emenda e passa a envolver também a incidência de princípios constitucionais gerais sobre a forma de distribuição dos recursos públicos.

O ponto central, portanto, não consiste em afastar a possibilidade de controle jurídico das decisões orçamentárias, mas em estabelecer a sua extensão. A submissão das emendas parlamentares à Constituição é indiscutível; o problema reside em determinar se os princípios constitucionais autorizam apenas o controle da legalidade, transparência, impessoalidade e rastreabilidade da decisão ou se também permitem aos órgãos de controle estabelecer os próprios critérios materiais que deverão orientar a escolha dos beneficiários.

Essa distinção assume papel decisivo para a preservação do equilíbrio institucional. A imposição de transparência e de mecanismos de controle pode coexistir com a autonomia parlamentar. Diversamente, a substituição dos critérios políticos legitimamente adotados por critérios definidos pelos órgãos de controle pode representar interferência no espaço decisório constitucionalmente reservado ao Poder Legislativo.

A evolução jurisprudencial examinada revela, assim, dois vetores que precisam ser conciliados: de um lado, a deferência constitucional ao poder parlamentar de emendar e participar da definição das prioridades orçamentárias; de outro, a necessidade de assegurar que a destinação dos recursos públicos seja transparente, controlável e compatível com os princípios constitucionais. A delimitação da fronteira entre essas duas exigências constitui elemento essencial para determinar até onde pode alcançar o controle jurídico sem que ele se transforme em substituição do mérito político da decisão alocativa.

Antes de avançar na análise crítica dessa orientação jurisprudencial, mostra-se indispensável estabelecer uma ressalva. A discussão aqui desenvolvida não pretende, em nenhuma medida, legitimar eventuais distorções verificadas na utilização das emendas do Relator-Geral, tampouco questionar a imprescindibilidade da transparência, da publicidade, da prestação de contas e da responsabilização dos agentes públicos envolvidos na destinação dos recursos orçamentários. Ao contrário, decisões relativas à aplicação de recursos públicos devem estar submetidas a mecanismos suficientemente amplos de transparência e controle, permitindo que a sociedade conheça os responsáveis pelas escolhas realizadas, acompanhe a execução das despesas e avalie criticamente os resultados das prioridades estabelecidas pelos representantes políticos.

A questão jurídica examinada é distinta. Abstraídas as particularidades e os eventuais desvios relacionados às emendas do Relator-Geral, deve-se investigar o fundamento normativo das exigências relacionadas à adoção de critérios objetivos e à apresentação de justificativas técnicas ou jurídicas para a indicação dos beneficiários das dotações orçamentárias.

Isso porque tais condicionamentos, considerados isoladamente, não integram de maneira uniforme o conjunto de requisitos constitucionais, legais e regimentais estabelecidos para todas as espécies de emendas parlamentares. No caso das emendas individuais, por exemplo, o regime jurídico aplicável não estabelece, em caráter geral, a demonstração prévia de critérios técnicos e objetivos para a escolha de cada beneficiário como condição de validade da proposição.

Raciocínio semelhante pode ser desenvolvido em relação às transferências especiais, introduzidas pela Emenda Constitucional n. 105/2019 e disciplinadas pelo artigo 166-A, inciso I, da Constituição Federal. Também nessa hipótese, a Constituição estabelece disciplina própria para a transferência dos recursos, sem formular, nos mesmos termos, exigência geral de prévia demonstração de critérios técnicos objetivos para a escolha do ente destinatário.

A questão alcança igualmente as emendas coletivas, de bancada e de comissão. Embora essas modalidades estejam submetidas a requisitos regimentais específicos — e algumas delas, como anteriormente demonstrado, dependam da apresentação de informações relacionadas à relação custo-benefício e aos aspectos econômico-sociais da programação —, não se identifica um regime geral e indistinto que imponha a todas as emendas exatamente os mesmos critérios materiais apontados no julgamento relativo às emendas do Relator-Geral.

Surge, nesse ponto, um problema de coerência jurídica. Se a adoção de critérios objetivos e a apresentação de justificativas técnicas ou jurídicas para a seleção dos beneficiários constituem requisitos indispensáveis à legitimidade constitucional da alocação parlamentar, torna-se necessário investigar por qual razão essas exigências incidiriam especificamente sobre determinada modalidade de emenda. Em sentido inverso, caso decorram diretamente de princípios constitucionais aplicáveis à atividade orçamentária, seria necessário examinar se deveriam alcançar, de maneira coerente, as demais espécies de emendas parlamentares submetidas ao mesmo sistema constitucional.

A mesma indagação pode ser formulada em relação aos parâmetros de equidade e eficiência utilizados para avaliar a escolha dos órgãos e entidades beneficiários. Esses referenciais, destacados pelo TCU no Parecer relativo às Contas de 2020 e posteriormente incorporados à fundamentação da decisão do STF, aproximam-se da exigência de critérios objetivos para a distribuição dos recursos.

O problema jurídico, portanto, não está na relevância abstrata desses valores. Eficiência, equidade, transparência e racionalidade constituem referenciais relevantes para a gestão dos recursos públicos. A controvérsia reside em determinar em que medida tais princípios podem ser utilizados para criar condicionamentos concretos ao exercício de uma competência parlamentar quando esses requisitos não aparecem expressamente formulados na Constituição Federal, na legislação orçamentária ou nas normas regimentais que disciplinam o processo de apresentação das emendas.

A questão ganha especial importância diante do princípio da separação dos Poderes. Se a Constituição atribui ao Congresso Nacional participação direta na elaboração do orçamento e reconhece aos parlamentares a prerrogativa de apresentar emendas, a imposição de novos requisitos materiais ao exercício dessa competência demanda fundamento jurídico capaz de compatibilizar o controle constitucional com a preservação do espaço decisório conferido ao Poder Legislativo.

Também merece cautela a premissa segundo a qual a adoção de critérios técnicos conduziria necessariamente a decisões neutras, imparciais ou objetivamente superiores às escolhas realizadas pelos agentes políticos. O processo de elaboração do orçamento envolve a definição de prioridades entre múltiplas necessidades coletivas, muitas delas simultaneamente legítimas e constitucionalmente relevantes. Mesmo quando amparada por informações técnicas, a decisão de privilegiar determinada política pública em detrimento de outra continua envolvendo escolhas valorativas e distributivas.

Isso não significa diminuir a importância da técnica no processo orçamentário. Informações relativas à eficiência, à eficácia, aos custos, aos benefícios esperados e às necessidades concretas da população constituem instrumentos fundamentais para a formulação de políticas públicas e devem, sempre que possível, subsidiar as decisões tomadas pelos agentes políticos.

A técnica, entretanto, deve ser compreendida como elemento informador e qualificador da decisão política, e não necessariamente como seu substituto. Além disso, como anteriormente demonstrado pelos próprios achados do TCU, a Administração Pública ainda enfrenta limitações relevantes quanto à produção e à disponibilização de diagnósticos, indicadores, levantamentos de necessidades e projetos previamente estruturados capazes de fornecer aos parlamentares bases técnicas uniformes para suas escolhas.

Há, portanto, uma dificuldade concreta em exigir do Poder Legislativo que fundamente integralmente suas decisões em critérios técnicos objetivos quando esses mesmos parâmetros nem sempre se encontram previamente disponíveis no âmbito do Poder Executivo ou dos entes federativos destinatários dos recursos.

Sob essa perspectiva, a orientação adotada no julgamento das emendas do Relator-Geral pode representar uma ampliação dos parâmetros tradicionalmente utilizados para o controle da atividade parlamentar em matéria orçamentária. Ao incorporar exigências relacionadas a critérios objetivos, justificativas técnicas, eficiência e equidade na seleção dos beneficiários, a decisão aproxima o controle jurídico da própria racionalidade material empregada na definição da destinação dos recursos.

Essa ampliação não deve ser considerada, por si só, juridicamente ilegítima. Os princípios constitucionais possuem força normativa e podem funcionar como parâmetros de controle mesmo na ausência de regras minuciosamente positivadas. O ponto que demanda maior investigação consiste em estabelecer até onde pode alcançar essa concretização principiológica quando ela incide sobre competência constitucionalmente atribuída a outro Poder.

A questão central passa a ser, portanto, a definição dos limites do controle jurisdicional sobre o mérito da escolha orçamentária. Uma coisa é exigir publicidade, transparência, rastreabilidade, identificação dos responsáveis, respeito às finalidades legalmente estabelecidas e possibilidade de fiscalização da utilização dos recursos. Outra, juridicamente mais sensível, é estabelecer quais critérios materiais deverão orientar a escolha entre diferentes beneficiários ou prioridades públicas igualmente admissíveis perante o ordenamento.

Caso se consolide uma orientação segundo a qual toda decisão parlamentar de alocação de recursos deva demonstrar previamente critérios objetivos de equidade, eficiência ou prioridade técnica, haverá significativa transformação no regime jurídico das emendas parlamentares. O espaço tradicionalmente compreendido como pertencente à discricionariedade política passaria a estar submetido a parâmetros materiais mais intensos de justificação e controle.

As consequências dessa eventual mudança não são secundárias. Elas alcançam a própria configuração constitucional do processo orçamentário, a extensão da autonomia decisória do Congresso Nacional, os limites da atuação dos órgãos de controle e a relação entre racionalidade técnica e legitimidade democrática na definição das prioridades públicas.

Desse modo, a orientação jurisprudencial examinada suscita questão que ultrapassa a controvérsia específica envolvendo as emendas do Relator-Geral. O problema consiste em determinar se está em formação um novo padrão jurídico de controle das escolhas alocativas do Poder Legislativo e, em caso positivo, quais serão seus fundamentos, seus limites e sua compatibilidade com a repartição constitucional de competências. Trata-se de transformação potencialmente relevante para o processo orçamentário brasileiro, cujos efeitos institucionais e jurídicos demandam análise mais aprofundada.

Capítulo 4 - EFICIÊNCIA, EFICÁCIA E ECONOMICIDADE COMO LIMITES À ATIVIDADE ALOCATIVA DO PODER LEGISLATIVO

A Constituição Federal de 1988 estruturou um conjunto de princípios destinados a orientar a atuação estatal e a estabelecer parâmetros jurídicos para o controle da gestão dos recursos públicos. Nesse sistema, assume especial relevância o artigo 37, caput, que submete a Administração Pública direta e indireta, em todos os níveis federativos e Poderes, aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

A disciplina constitucional não se limita, entretanto, aos princípios gerais aplicáveis à Administração Pública. No campo especificamente financeiro, o artigo 70, caput, da Constituição estabelece amplo sistema de fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, abrangendo, entre outros parâmetros, a legalidade, a legitimidade e a economicidade na utilização dos recursos públicos.

O artigo 74 da Constituição complementa esse regime ao determinar a manutenção de sistemas de controle interno destinados, entre outras finalidades, a avaliar o cumprimento das metas estabelecidas no Plano Plurianual, a execução dos programas governamentais e dos orçamentos da União, bem como os resultados da gestão orçamentária, financeira e patrimonial quanto à eficácia e à eficiência.

A interpretação conjunta desses dispositivos evidencia a relevância constitucional atribuída à utilização racional e responsável dos recursos públicos. Há, contudo, uma distinção fundamental para a adequada delimitação do alcance desses princípios: não se deve confundir sua incidência sobre a execução administrativa da despesa pública com sua utilização como parâmetros destinados a condicionar previamente o mérito da escolha alocativa realizada pelo Poder Legislativo.

Na primeira hipótese, a programação orçamentária já foi definida e os recursos foram destinados a determinada finalidade. Nesse momento, a Administração Pública encontra-se juridicamente vinculada à utilização dos meios adequados para executar a despesa em conformidade com a legislação financeira e com os princípios constitucionais aplicáveis, buscando resultados compatíveis com a eficiência, a eficácia, a legitimidade e a economicidade.

Questão distinta surge quando esses mesmos parâmetros são utilizados em momento anterior, com a finalidade de determinar ou restringir a própria escolha entre diferentes destinações possíveis para os recursos públicos. Nesse caso, eficiência, eficácia e economicidade deixariam de funcionar exclusivamente como critérios de avaliação da execução de uma programação previamente escolhida e passariam a operar como condicionantes materiais da decisão política acerca de qual finalidade pública deverá ser priorizada.

A distinção possui consequências jurídicas relevantes. Uma coisa é exigir do administrador que determinada política pública, uma vez legitimamente incorporada ao orçamento, seja executada de forma eficiente e economicamente adequada. Outra é sustentar que o representante político somente poderá escolher determinada política, programa, região ou ente federativo se demonstrar previamente que essa opção constitui, segundo critérios técnicos, a utilização objetivamente superior dos recursos disponíveis.

Nesse segundo cenário, a incidência dos princípios constitucionais alcançaria diretamente o espaço de discricionariedade política existente no processo legislativo-orçamentário. A conveniência e a oportunidade da destinação dos recursos seriam submetidas a uma avaliação prévia destinada a estabelecer se a alternativa selecionada representa a opção mais eficiente, eficaz ou econômica entre as diferentes possibilidades de gasto

O problema reside justamente na dificuldade de extrair desses princípios uma resposta

objetiva para a questão fundamental da alocação orçamentária: qual finalidade pública deve receber prioridade diante da escassez dos recursos disponíveis?

A resposta não pode ser obtida exclusivamente por instrumentos econômicos, matemáticos ou técnicos, porque as diferentes finalidades perseguidas pelo Estado não são necessariamente mensuráveis por uma unidade comum. A decisão de direcionar determinado montante para uma política pública em detrimento de outra envolve valores, preferências coletivas e concepções distintas acerca das prioridades sociais, elementos que ocupam posição central na própria definição da escolha alocativa (KEY JR., 2006).

Em outras palavras, não existe necessariamente um parâmetro técnico universal capaz de demonstrar que determinada quantidade de recursos destinada à atividade “x” possui valor social objetivamente superior à mesma quantidade aplicada na atividade “y”. Programas relacionados à saúde, educação, infraestrutura, segurança, cultura, assistência social ou proteção ambiental podem possuir relevâncias distintas conforme as necessidades sociais consideradas e os valores políticos adotados no processo decisório.

A dificuldade decorre também da impossibilidade de estabelecer comparações interpessoais plenamente objetivas de utilidade. Uma mesma política pública pode apresentar importância elevada para determinado grupo social e relevância reduzida para outro. Consequentemente, a escolha entre diferentes programas orçamentários não constitui mera operação técnica de maximização de resultados, mas envolve inevitavelmente juízos acerca das prioridades que devem orientar a atuação estatal (WILDAVSKY, 1982).

Por essa razão, a definição da melhor utilização possível dos recursos públicos transforma-se, em última análise, em uma questão relacionada à preferência entre diferentes valores e finalidades que não dispõem de denominador comum capaz de permitir sua comparação integralmente objetiva. A problemática alocativa aproxima-se, nesse aspecto, de uma questão de filosofia política e de legitimidade democrática, e não apenas de eficiência econômica (KEY JR., 2006, p. 39).

A multiplicidade das finalidades perseguidas pelas políticas públicas reforça essa dificuldade. Os gastos governamentais podem produzir crescimento econômico, reduzir situações de pobreza, ampliar oportunidades educacionais, melhorar as condições de saúde, proporcionar atividades culturais e recreativas, diminuir riscos decorrentes de desastres naturais ou alterar significativamente as condições de vida de determinados grupos sociais. Diante dessa diversidade de objetivos e consequências, não existe um único parâmetro de bem-estar capaz de mensurar de maneira uniforme todos os possíveis resultados das diferentes políticas estatais (WILDAVSKY, 1982, p. 170).

A mesma dificuldade se manifesta quando se pretende comparar programas pertencentes a áreas completamente distintas. Não há método objetivo universal que permita determinar, por exemplo, quanto uma política de infraestrutura deve valer em comparação com investimentos em educação, defesa nacional, saúde ou lazer. Como essas finalidades produzem benefícios distintos e possuem importância variável para diferentes segmentos da população, não foi estabelecido um denominador comum capaz de ordenar objetivamente todas as prioridades governamentais (WILDAVSKY; CAIDEN, 2004, p. 45).

Essa constatação possui particular importância jurídica. Se não existe um critério técnico único capaz de hierarquizar todas as finalidades estatais, a escolha primária acerca da destinação dos recursos inevitavelmente contém uma dimensão política. É justamente nesse espaço que a representação democrática desempenha função essencial, permitindo que diferentes concepções de interesse público sejam incorporadas ao processo de elaboração do orçamento.

Isso não significa que a decisão parlamentar esteja juridicamente imune ao controle. O Poder Legislativo permanece submetido às vinculações constitucionais de receitas e despesas, às limitações materiais e formais do processo orçamentário, às normas de Direito Financeiro e aos demais parâmetros constitucionais aplicáveis. O que deve ser distinguido é o controle da juridicidade da escolha da pretensão de identificar, mediante critérios exclusivamente técnicos, qual seria a escolha materialmente superior entre todas as alternativas constitucionalmente admissíveis.

Além dessa impossibilidade de oferecer resposta definitiva à escolha entre diferentes finalidades públicas, os critérios de eficiência, eficácia e economicidade possuem natureza essencialmente instrumental. Sua aplicação pressupõe, em regra, a existência de um objetivo previamente estabelecido, pois somente depois de determinada a finalidade pretendida torna-se possível avaliar os meios empregados para alcançá-la e os resultados produzidos.

A eficiência permite examinar a relação entre os recursos empregados e os resultados obtidos; a eficácia possibilita avaliar o grau de realização dos objetivos previamente estabelecidos; e a economicidade permite verificar a adequação econômica dos meios utilizados para a obtenção dos resultados pretendidos. Em todos esses casos, entretanto, existe uma finalidade anterior que funciona como referência para a avaliação.

Por essa razão, tais parâmetros apresentam caráter secundário em relação à escolha alocativa primária. Antes de perguntar se determinada despesa será eficiente, eficaz ou econômica, é necessário definir qual objetivo público se pretende alcançar. Somente após a seleção da finalidade torna-se possível utilizar esses critérios para avaliar a qualidade dos meios escolhidos, da execução da despesa e dos resultados alcançados.

Eficiência, eficácia e economicidade desempenham, portanto, papel indispensável na avaliação da gestão dos recursos públicos, mas não fornecem, isoladamente, uma resposta para a escolha política fundamental acerca de quais necessidades sociais devem ser prioritariamente atendidas. Sua natureza instrumental permite qualificar e controlar a execução das decisões alocativas, sem necessariamente oferecer um critério jurídico autossuficiente para substituir a decisão política primária acerca da distribuição dos recursos públicos.

A escolha acerca da destinação dos recursos públicos envolve, inevitavelmente, um juízo valorativo sobre quais necessidades estatais devem receber tratamento prioritário. Ao decidir pela aplicação de determinada parcela do orçamento em um programa, órgão ou política pública, o agente responsável pela alocação estabelece uma preferência em relação a outras finalidades igualmente possíveis. Por essa razão, a decisão alocativa primária possui natureza essencialmente política, ainda que possa e deva ser subsidiada por informações técnicas.

A distinção pode ser compreendida mediante uma situação hipotética. Imagine-se determinado órgão público que desempenhe suas atribuições de maneira exemplar, observando integralmente os parâmetros de eficiência, eficácia, economicidade e legitimidade. O simples fato de apresentar desempenho satisfatório impediria a redução de sua dotação orçamentária? Ou tornaria juridicamente impossível que os representantes democraticamente eleitos decidissem pela redução de suas atividades, por sua reorganização ou pela transferência de parcela dos recursos para outra política pública considerada politicamente prioritária?

A resposta tende a ser negativa. Mesmo quando determinada estrutura administrativa opera com elevado grau de eficiência, permanece aberta uma questão anterior: se a atividade por ela desenvolvida deve continuar sendo financiada e, em caso positivo, em qual dimensão. A avaliação positiva dos meios empregados não resolve, por si só, a discussão acerca da relevância da própria finalidade perseguida nem impede que recursos sejam redirecionados para outras necessidades consideradas socialmente prioritárias (KEY JR., 2006, p. 34).

Essa diferenciação demonstra os limites de uma tentativa de aferir, abstrata e previamente, a conformidade de toda decisão alocativa com os princípios da eficiência, eficácia e economicidade. Um juízo dessa natureza, quando realizado antes mesmo da concretização da despesa e sem consideração suficiente das circunstâncias em que determinada política será implementada, corre o risco de assumir caráter excessivamente abstrato e superficial.

Diversa é a situação do controle realizado sobre a atividade administrativa durante ou após sua execução. Nesse momento, existem objetivos previamente definidos, recursos efetivamente empregados e resultados passíveis de avaliação. Torna-se possível, então, examinar com maior consistência se os meios adotados foram adequados, se os custos se mostraram proporcionais aos resultados, se as metas foram atingidas e se a atuação administrativa observou os parâmetros constitucionais aplicáveis à gestão financeira do Estado.

Essa conclusão não significa que informações relativas ao desempenho das políticas públicas devam ser desconsideradas durante a elaboração do orçamento. Ao contrário, resultados anteriormente obtidos podem fornecer subsídios relevantes para a definição das futuras prioridades. O problema está em atribuir a esses indicadores capacidade de determinar, de maneira automática, quais programas devem receber ou deixar de receber recursos.

Ainda que não seja possível comparar objetivamente a importância de áreas tão distintas quanto saúde, educação, segurança pública, assistência social, desenvolvimento agrário, ciência e tecnologia ou cultura, poderia ser sustentado que o desempenho insatisfatório de determinado programa constitui elemento suficiente para justificar a redução de suas dotações. Sob essa perspectiva, programas reiteradamente incapazes de produzir os resultados esperados deveriam receber menor quantidade de recursos nos exercícios subsequentes.

Também essa conclusão, entretanto, exige cautela. A avaliação de desempenho das políticas públicas enfrenta dificuldades metodológicas relevantes, especialmente quanto à possibilidade de estabelecer uma relação causal segura entre determinada intervenção estatal e as transformações sociais posteriormente verificadas. Resultados sociais decorrem frequentemente da interação entre múltiplos fatores econômicos, institucionais, territoriais e demográficos, o que dificulta atribuir determinado resultado exclusivamente à política analisada.

Além disso, a avaliação da eficiência ou da eficácia de um programa não pode considerar apenas a quantidade de recursos empregados e os resultados imediatamente observados. As condições concretas de implementação também interferem significativamente no desempenho. Uma mesma política pode produzir resultados distintos conforme seja executada em regiões com diferentes níveis de desenvolvimento econômico, infraestrutura, capacidade administrativa e vulnerabilidade social (JANNUZZI, 2005, p. 155).

Assim, determinado programa executado em região caracterizada por maiores dificuldades socioeconômicas pode apresentar indicadores quantitativamente inferiores aos observados em localidades mais desenvolvidas, sem que isso demonstre, necessariamente, maior ineficiência. A avaliação adequada exige considerar as condições iniciais, os obstáculos enfrentados e as potencialidades específicas existentes no território em que a política pública foi implementada (JANNUZZI, 2005, p. 155).

Consequentemente, mesmo que o Poder Legislativo dispusesse de avaliações abrangentes e confiáveis acerca do desempenho dos diferentes programas governamentais, tais informações não eliminam a dimensão política da escolha orçamentária. Os resultados poderiam indicar problemas, demonstrar custos, revelar impactos e apontar alternativas, mas a decisão de manter, ampliar, reformar ou extinguir determinada política continuaria envolvendo um juízo acerca de sua relevância social e das prioridades que devem orientar a atuação estatal.

Essa compreensão também explica por que não se recomenda estabelecer uma relação automática entre os recursos destinados a determinado programa e os resultados por ele apresentados. A experiência internacional com técnicas de orçamento orientado a resultados demonstra que indicadores de desempenho constituem importantes instrumentos de apoio à decisão, mas não transformam o processo orçamentário em mecanismo puramente técnico ou matemático (OECD, 2007).

A própria experiência comparada revela que decisões sobre manutenção, expansão ou redução de despesas são influenciadas por circunstâncias econômicas, institucionais e políticas. Restrições fiscais, proximidade de eleições, disponibilidade de receitas, demandas dos eleitores e prioridades governamentais podem influenciar a disposição dos agentes políticos para ampliar ou reduzir determinadas despesas, inclusive quando existem informações demonstrando desempenho insuficiente de programas ou estruturas administrativas (OECD, 2007, p. 71).

Por essa razão, a utilização de informações de desempenho no processo orçamentário não elimina sua natureza política. Avaliações de eficiência e efetividade devem fornecer subsídios aos responsáveis pela decisão, permitindo que conheçam os resultados das políticas financiadas e as consequências prováveis das alternativas disponíveis. Contudo, esses dados não são capazes, isoladamente, de produzir uma resposta necessária acerca da destinação futura dos recursos (OECD, 2007, p. 71).

Do ponto de vista jurídico, essa distinção permite compatibilizar os princípios da eficiência, eficácia e economicidade com a autonomia decisória constitucionalmente reconhecida ao Poder Legislativo. Esses princípios não precisam ser compreendidos como comandos capazes de predeterminar, a priori, o resultado de toda decisão alocativa. Podem atuar, de maneira mais adequada, como parâmetros de avaliação e como fundamentos para a produção de informações qualificadas destinadas a subsidiar o processo legislativo-orçamentário.

O desafio institucional consiste, portanto, em assegurar que os parlamentares tenham acesso a informações confiáveis, tempestivas e compreensíveis sobre o desempenho das políticas públicas. Monitoramentos, avaliações, indicadores e estudos de impacto devem integrar o conjunto de elementos disponíveis no momento da elaboração do orçamento, permitindo que as escolhas políticas sejam realizadas de forma mais informada e sujeitas posteriormente ao controle democrático.

Nesse modelo, a técnica não substitui a política, mas contribui para qualificá-la. Os resultados das avaliações não vinculam necessariamente o parlamentar a uma única solução, mas ampliam as condições para que a decisão seja tomada com conhecimento das consequências econômicas, sociais e financeiras das alternativas existentes.

Essa compreensão encontra respaldo no desenvolvimento mais recente do próprio sistema constitucional orçamentário. A Emenda Constitucional n. 109, de 15 de março de 2021, introduziu o § 16 ao artigo 165 da Constituição Federal, determinando que as leis integrantes do sistema orçamentário — PPA, LDO e LOA — observem, no que couber, os resultados do monitoramento e da avaliação das políticas públicas previstos no § 16 do artigo 37 da Constituição.

A expressão constitucional “no que couber” assume especial relevância nesse contexto. A norma estabelece a necessidade de consideração dos resultados produzidos pelos mecanismos de monitoramento e avaliação, incorporando-os ao processo de planejamento e elaboração orçamentária, sem necessariamente converter essas informações em comandos automáticos capazes de determinar uma única decisão possível.

Desse modo, a alteração constitucional reforça a importância da avaliação das políticas públicas como instrumento de aperfeiçoamento da atividade financeira do Estado, ao mesmo tempo em que preserva a natureza decisória do processo orçamentário. O objetivo juridicamente mais adequado não consiste em substituir o juízo político por uma suposta racionalidade técnica absoluta, mas em criar condições institucionais para que as escolhas realizadas pelos representantes democraticamente legitimados sejam progressivamente mais informadas, transparentes e passíveis de controle.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A alocação dos recursos públicos constitui uma das manifestações mais relevantes da atividade político-orçamentária do Estado. Embora deva ser orientada por informações técnicas e submetida aos limites estabelecidos pelo ordenamento jurídico, a definição das prioridades de gasto não pode ser compreendida como atividade exclusivamente técnica, objetiva ou econômica. Trata-se, em essência, de escolha política realizada por agentes democraticamente legitimados, responsáveis por decidir entre diferentes necessidades e finalidades públicas.

Evidentemente, essa liberdade decisória não possui caráter absoluto. A apresentação das emendas parlamentares encontra-se submetida às limitações materiais e formais estabelecidas pela Constituição Federal, pela legislação financeira e orçamentária e pelas normas regimentais do Congresso Nacional. Uma vez atendidos esses condicionamentos, contudo, permanece espaço legítimo de discricionariedade para que os parlamentares definam, segundo critérios de conveniência e oportunidade política, quais programações serão contempladas com os recursos disponíveis.

Essa compreensão alcança, observadas as particularidades de seus respectivos regimes jurídicos, as diferentes modalidades de emendas previstas no processo orçamentário. Os requisitos de admissibilidade não devem ser confundidos com mecanismos destinados a substituir o mérito da escolha parlamentar. O controle jurídico deve assegurar a observância das normas constitucionais, legais e regimentais sem, contudo, transformar-se em instrumento de transferência da competência decisória do Poder Legislativo para órgãos técnicos ou de controle.

Da mesma forma, os princípios da eficiência, eficácia e economicidade constituem parâmetros indispensáveis para a adequada gestão dos recursos públicos, especialmente na execução e avaliação das despesas. Isso não significa, porém, que sejam capazes de determinar previamente uma única solução para a distribuição dos recursos orçamentários. Diferentes políticas públicas atendem a valores, necessidades e grupos sociais distintos, circunstância que impede a construção de um critério técnico universal capaz de estabelecer objetivamente qual delas deverá receber prioridade.

As informações produzidas pelo monitoramento e pela avaliação das políticas públicas devem, nesse contexto, qualificar a decisão política, e não substituí-la. Para que isso ocorra adequadamente, mostra-se necessário aperfeiçoar os mecanismos de produção e disponibilização de informações pelo próprio Poder Executivo, especialmente quanto às necessidades locais, aos resultados das políticas existentes e à estruturação de projetos aptos a receber recursos públicos.

Por fim, a análise da jurisprudência recente do Tribunal de Contas da União e do Supremo Tribunal Federal evidencia uma tendência de ampliação dos parâmetros utilizados no controle das emendas parlamentares, com crescente valorização de critérios de objetividade, equidade, eficiência, transparência e justificação da destinação dos recursos. Embora tais valores possuam inequívoca relevância constitucional, sua utilização como condicionantes materiais das escolhas parlamentares exige cautela, sobretudo quando não houver previsão normativa expressa nesse sentido.

O desafio jurídico consiste, portanto, em estabelecer um ponto de equilíbrio entre controle e autonomia política. A atividade alocativa deve ser transparente, juridicamente regular e adequadamente informada por elementos técnicos, mas sem que o controle dos recursos públicos resulte na substituição das escolhas legitimamente atribuídas aos representantes eleitos. A preservação desse equilíbrio é essencial tanto para a racionalidade da gestão orçamentária quanto para a separação dos Poderes e para a própria legitimidade democrática do processo de definição das prioridades públicas.

REFERÊNCIAS

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