Resumo: O presente artigo analisa a ação discriminatória de terras devolutas como instrumento de regularização fundiária e tutela socioambiental no Direito Agrário paulista, comparando-a com as ações reivindicatória e demarcatória quanto à finalidade, à legitimidade ativa, ao núcleo probatório e ao impacto coletivo. A pesquisa adota metodologia bibliográfica, documental e normativa, com levantamento exploratório de casos judiciais identificados no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo e no Superior Tribunal de Justiça, com recorte territorial centrado no Vale do Ribeira e no Pontal do Paranapanema. A análise demonstra que a ação discriminatória possui maior potencial de impacto coletivo e socioambiental do que as demais ações fundiárias estudadas, pois não se limita à defesa individual do domínio nem à fixação de limites territoriais, mas busca identificar a natureza pública ou particular da terra, permitindo regularização fundiária, ordenação territorial e formulação de políticas públicas. Contudo, sua efetividade prática no Estado de São Paulo é comprometida pela complexidade probatória, pela multiplicidade de interessados, pela necessidade de perícias técnicas e pela longa duração dos processos, que se estendem por décadas. No Vale do Ribeira, esse quadro é agravado pela sobreposição entre terras devolutas, unidades de conservação e territórios de comunidades tradicionais, tornando a regularização fundiária não apenas um desafio jurídico-processual, mas uma questão de tutela socioambiental e de efetivação de direitos fundamentais.
Palavras-chave: Direito Agrário; Ação discriminatória; Terras devolutas; Vale do Ribeira; Função socioambiental da propriedade.
Abstract: This article analyzes the discriminatory action regarding vacant public lands as an instrument of land regularization and socio-environmental protection within São Paulo State Agrarian Law, comparing it with reivindicatory and demarcation actions in terms of purpose, active legal standing, evidentiary requirements, and collective impact. The research adopts bibliographic, documentary, and normative methodology, with an exploratory survey of judicial cases identified in the São Paulo State Court of Justice and the Superior Court of Justice, focusing on the Vale do Ribeira and Pontal do Paranapanema regions. The analysis demonstrates that the discriminatory action has greater potential for collective and socio environmental impact than the other land actions studied, as it is not limited to the individual protection of ownership or the fixing of territorial boundaries, but seeks to identify the public or private nature of the land, enabling land regularization, territorial planning, and the formulation of public policies. However, its practical effectiveness in the State of São Paulo is undermined by evidentiary complexity, the multiplicity of interested parties, the need for technical expert assessments, and the long duration of proceedings, which extend over decades. In the Vale do Ribeira, this situation is aggravated by the overlap between vacant public lands, conservation units, and territories of traditional communities, making land regularization not only a legal and procedural challenge, but also a matter of socio environmental protection and the realization of fundamental rights.
Keywords: Agrarian Law; Discriminatory action; Vacant public land; Vale do Ribeira; Socio-environmental function of property.
1. Introdução
A propriedade rural no Brasil nunca foi um tema pacífico. Desde o período colonial, a ocupação desordenada do território, a fragilidade dos sistemas de registro e a sobreposição entre terras públicas e particulares criaram um cenário fundiário marcado por conflitos, incertezas e litígios de longa duração. No Estado de São Paulo, essa realidade se manifesta com especial intensidade em regiões como o Vale do Ribeira e o Pontal do Paranapanema, onde ações judiciais sobre terras devolutas atravessam décadas sem solução definitiva, revelando as tensões estruturais entre o direito de propriedade, a regularização fundiária e a tutela socioambiental.
Nesse contexto, o Direito Agrário brasileiro dispõe de instrumentos processuais específicos para o enfrentamento dos conflitos fundiários. Entre eles, destacam-se a ação reivindicatória, voltada à recuperação do domínio privado; a ação demarcatória, destinada à fixação de limites territoriais; e a ação discriminatória de terras devolutas, de natureza pública e agrária, cujo objeto é separar as terras pertencentes ao Poder Público daquelas de domínio particular. Embora os três instrumentos se relacionem e, não raro, se sucedam no mesmo conflito fundiário, possuem finalidades, legitimidades e estruturas probatórias distintas, com impactos coletivos igualmente diferenciados.
O Vale do Ribeira, localizado no sul do Estado de São Paulo, constitui um dos territórios mais expressivos dessa problemática. A região abriga expressivo remanescente contínuo de Mata Atlântica, unidades de conservação, territórios quilombolas, comunidades ribeirinhas e pequenos agricultores, convivendo com um passado fundiário marcado por sobreposições dominiais, cadeias registrais frágeis e extensos perímetros de terras cuja natureza pública ou privada permanece, em muitos casos, juridicamente indefinida. Ações discriminatórias distribuídas nas décadas de 1950, 1970 e 1980 ainda irradiam efeitos jurídicos sobre desapropriações, cancelamentos de matrícula, ações possessórias e controvérsias registrais, evidenciando que o problema fundiário da região não se resolve em uma única ação, mas se desdobra em litígios sucessivos e interdependentes.
O presente artigo tem por objetivo analisar a ação discriminatória de terras devolutas como instrumento de regularização fundiária e tutela socioambiental no Direito Agrário paulista, comparando-a com as ações reivindicatória e demarcatória quanto à finalidade, à legitimidade ativa, ao núcleo probatório e ao impacto coletivo. Para tanto, adota-se
metodologia bibliográfica, documental e normativa, com pesquisa exploratória de caráter jurídico-dogmático. A base doutrinária apoia-se, principalmente, em obras de Direito Agrário e de Direitos Reais. A base normativa compreende a Constituição Federal de 1988, o Estatuto da Terra, a Lei n. 6.383/1976, o Código Civil e a legislação estadual paulista pertinente. A base empírica é formada por decisões do Superior Tribunal de Justiça e do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, com destaque para casos localizados nas comarcas do Vale do Ribeira e do Pontal do Paranapanema, cujo recorte temporal decorreu do próprio levantamento processual realizado.
O artigo estrutura-se em quatro seções de desenvolvimento, além desta introdução e das considerações finais. A seção 2 apresenta os fundamentos do Direito Agrário brasileiro, a estrutura fundiária nacional e o conceito de função socioambiental da propriedade rural, estabelecendo o marco teórico que orienta a análise subsequente. A seção 3 aborda o instituto das terras devolutas, sua formação histórica e o quadro normativo do Estado de São Paulo, introduzindo o Vale do Ribeira como recorte fundiário, agrário e socioambiental central para o artigo. A seção 4 examina e diferencia as três ações fundiárias estudadas, reivindicatória, demarcatória e discriminatória, com ênfase em suas finalidades, legitimidades, estruturas probatórias e impactos coletivos. A seção 5 analisa a efetividade processual da ação discriminatória no Estado de São Paulo, a partir de casos concretos identificados nas comarcas do Vale do Ribeira e do Pontal do Paranapanema, discutindo a morosidade estrutural, a complexidade probatória e o fenômeno do contencioso em cascata. Por fim, as considerações finais retomam o problema de pesquisa e apresentam as conclusões do estudo.
2. Direito Agrário, estrutura fundiária e função socioambiental da propriedade rural
O Direito Agrário constitui ramo autônomo do ordenamento jurídico brasileiro, voltado à disciplina das relações jurídicas que têm por objeto a terra rural, sua exploração, sua função e os conflitos decorrentes de sua ocupação. Sua autonomia científica assenta-se na existência de princípios, institutos e legislação próprios, que o distinguem do Direito Civil clássico e do Direito Administrativo, embora com eles dialogue de forma permanente. Nesse sentido, a obra Direito Agrário Brasileiro, de Benedito Ferreira Marques e Carla Regina Silva Marques, em sua 12ª edição, traz a definição de Laranjeira para o instituto nos seguintes termos:
o conjunto de princípios e normas que, visando a imprimir função social à terra,
regulam relações afeitas à sua pertença e uso, e disciplinam a prática das
explorações agrárias e da conservação dos recursos naturais. (MARQUES;
MARQUES, 2016, p. 6)
A definição destaca, desde seu núcleo conceitual, a centralidade da função social da terra e a preocupação com a conservação dos recursos naturais, elementos que perpassam toda a análise das ações fundiárias objeto deste artigo.
A estrutura fundiária brasileira é historicamente marcada pela concentração da propriedade rural, fenômeno que remonta ao sistema de sesmarias do período colonial e que, ao longo dos séculos, consolidou um padrão de distribuição desigual da terra, com reflexos diretos sobre os conflitos fundiários que ainda hoje persistem em diversas regiões do País. O enfrentamento dessa realidade exigiu do legislador brasileiro a construção de um arcabouço normativo específico, cujo marco fundamental é a Lei n. 4.504, de 30 de novembro de 1964, o Estatuto da Terra, primeiro diploma legal a sistematizar os princípios do Direito Agrário nacional e a estabelecer, de forma expressa, a vinculação entre propriedade rural e função social.
A função social da propriedade rural constitui, na doutrina agrarista, o princípio em torno do qual gravitam todos os demais institutos do Direito Agrário. Marques e Marques afirmam que
a função social do imóvel rural é o centro em torno do qual gravita toda a doutrina
do Direito Agrário. Essa afirmação não é de todo desarrazoada. (MARQUES;
MARQUES, 2016, p. 33)
No plano normativo, esse princípio está solidificado no artigo 5º, inciso XXIII, no artigo 170, inciso III, e no artigo 186 da Constituição Federal de 1988, além de já estar delineado no artigo 2º e respectivo parágrafo 1º do Estatuto da Terra. O Estatuto da Terra estabeleceu que a propriedade desempenha integralmente sua função social quando, simultaneamente, favorece o bem-estar dos proprietários e trabalhadores, mantém níveis satisfatórios de produtividade, assegura a conservação dos recursos naturais e observa as disposições legais que regulam as relações de trabalho (MARQUES; MARQUES, 2016, p. 38). A Constituição Federal de 1988 acolheu esse princípio acrescentando expressamente a preservação do meio ambiente como requisito autônomo, o que conferiu à função social uma dimensão ecológica que o Estatuto da Terra apenas indicava de forma implícita.
Essa dimensão ecológica é sintetizada por Rosalina Pinto da Costa Rodrigues Pereira, citada por Marques e Marques, que organiza os requisitos legais da função social em três ópticas:
econômica; social; e ecológica. A primeira refere-se ao requisito da produtividade,
ou seja, aproveitamento racional e adequado. A segunda abraça, a um só tempo,
dois requisitos: a observância das disposições que regulam as relações de trabalho
e o favorecimento do bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores rurais. A
terceira cuida dos requisitos relativos à utilização dos recursos naturais e à
preservação do meio ambiente. (MARQUES; MARQUES, 2016, p. 40)
Essa tríplice dimensão, econômica, social e ecológica, é particularmente relevante para o presente artigo, pois demonstra que a função social da propriedade rural não se esgota na produtividade econômica, mas exige também preservação ambiental e respeito às relações que se desenvolvem no campo. Nessa perspectiva, a propriedade rural que degrada o meio ambiente ou que não observa as áreas de reserva legal e de preservação permanente previstas no Código Florestal, Lei n. 12.651/2012, não cumpre sua função social e está sujeita às consequências jurídicas correspondentes, incluindo a desapropriação para fins de reforma agrária.
Por fim, importa distinguir brevemente os institutos da propriedade, do domínio e da posse no contexto agrário, pois as três ações fundiárias analisadas neste artigo dialogam diretamente com esses conceitos. Propriedade e domínio são institutos autônomos que não se confundem, embora se completem, sendo que a posse é indispensável ao efetivo cumprimento da função social da propriedade da terra (MARQUES; MARQUES, 2016, p. 43). É nesse quadro normativo e conceitual que se insere o Vale do Ribeira, região em que a indefinição fundiária sobre terras devolutas se sobrepõe a áreas de proteção ambiental e a territórios de comunidades tradicionais, tornando a ação discriminatória não apenas um instrumento de saneamento dominial, mas também um mecanismo de tutela socioambiental.
3. Terras devolutas e regularização fundiária no Estado de São Paulo: o Vale do Ribeira como contexto
O instituto das terras devolutas tem raízes no sistema sesmarial implantado no Brasil a partir da colonização portuguesa, iniciada com Martin Afonso de Sousa em 1531. Por meio das sesmarias, a Coroa Portuguesa distribuía extensas glebas de terra a colonizadores, impondo-lhes obrigações de cultivo, demarcação e pagamento de tributos. O descumprimento dessas obrigações sujeitava o sesmeiro ao comisso, com a reversão da terra
ao patrimônio da Coroa para redistribuição a outros interessados (MARQUES; MARQUES, 2016, p. 22-23). Esse sistema, embora tenha permitido a ocupação e o povoamento do território brasileiro, gerou distorções profundas, consolidando um padrão latifundiário que influenciou o sistema fundiário até os dias de hoje.
Com a extinção das sesmarias em 17 de julho de 1822, o Brasil ingressou no chamado período extralegal ou das posses, marcado pela ocupação desordenada e indiscriminada do território, sem qualquer legislação que disciplinasse a aquisição de terras. Esse vácuo normativo perdurou por cerca de 28 anos, até a edição da Lei n. 601, de 18 de setembro de 1850, conhecida como Lei de Terras, considerada marco histórico no contexto legislativo agrário brasileiro (MARQUES; MARQUES, 2016, p. 24-25). A Lei de Terras teve por objetivos fundamentais proibir a aquisição de terras devolutas por outro meio que não a compra e venda, outorgar títulos de domínio aos detentores de sesmarias não confirmadas e estabelecer mecanismos para a discriminação das terras públicas em relação às particulares, procedimento que, como observam Marques e Marques, até hoje persiste no ordenamento jurídico pátrio, passados quase dois séculos (MARQUES; MARQUES, 2016, p. 25).
O conceito de terras devolutas remonta à própria Lei de Terras de 1850, que, diante da impossibilidade de formular uma definição jurídica precisa para o instituto, optou por enumerar, em seu artigo 3º e respectivos parágrafos, todas as situações até então concebidas. Eram consideradas devolutas as terras que não se achassem aplicadas a algum uso público, nacional, provincial ou municipal; as que não se achassem em domínio particular por qualquer título legítimo; as não dadas por sesmarias ou outras concessões do Governo que, apesar de incursas em comisso, fossem reavaliadas pela lei; e as não ocupadas por posses que, apesar de não se fundarem em título, fossem legitimadas pela mesma lei (MARQUES; MARQUES, 2016, p. 71).
A doutrina agrarista diverge quanto a uma definição precisa do instituto. Para Messias Junqueira, citado por Marques e Marques, na obra Direito Agrário Brasileiro, em sua 12ª edição,
devolutas são aquelas terras que não verteram para o domínio privado, deste
excluído, evidentemente, o que estiver aplicado a qualquer uso público.
(MARQUES; MARQUES, 2016, p. 71)
Partindo do conceito por exclusão, consolidado na doutrina e na jurisprudência, terra devoluta é espécie de bem público que nunca ingressou regularmente no domínio particular
ou dele retornou ao domínio público e não está afetada a qualquer uso público (GOBBO, 2023, p. 312). Do ponto de vista de sua natureza jurídica, as terras devolutas integram a categoria de bens dominicais, por não possuírem qualquer destinação pública específica, nos termos do artigo 99 do Código Civil de 2002, sendo, portanto, em regra, alienáveis pelo Poder Público, ressalvadas as hipóteses de reserva e indisponibilidade previstas na Constituição e nas leis (GOBBO, 2023, p. 297).
Com a proclamação da República e a promulgação da Constituição de 1891, as terras devolutas foram transferidas aos Estados, cabendo à União apenas a porção indispensável à defesa das fronteiras, fortificações, construções militares e estradas de ferro federais, nos termos do artigo 64 daquela Carta (MARQUES; MARQUES, 2016, p. 72). Essa orientação constitucional persistiu nas Constituições seguintes e foi mantida pela Constituição Federal de 1988, que em seu artigo 26, inciso IV, atribui aos Estados as terras devolutas não compreendidas entre as da União (GOBBO, 2023, p. 295). Esse arranjo é de fundamental importância para o presente artigo, pois define o Estado de São Paulo como titular das terras devolutas localizadas em seu território, incluindo aquelas objeto das ações discriminatórias estudadas no Vale do Ribeira.
No Estado de São Paulo, a disciplina normativa das terras devolutas remonta à Lei Estadual n. 323/1895, editada logo após a transferência das terras devolutas aos Estados pela Constituição de 1891, que previu a discriminação administrativa, a alienação, a legitimação e a revalidação de concessões. A maior parte das ações discriminatórias e legitimações no Vale do Ribeira, Alto Vale e Pontal do Paranapanema foi proposta na vigência das leis estaduais que se sucederam entre as décadas de 1930 e 1940, especialmente o Decreto estadual n. 6.473/1934 e o Decreto-lei estadual n. 14.916/1945, conhecido como Lei Morato (GOBBO, 2023, p. 304-305).
A partir do Decreto estadual n. 5.133/1931, o Estado de São Paulo optou pela discriminação judicial em detrimento da administrativa, orientação que se consolidou e persiste até os dias atuais. Isso porque, como observa Gobbo, a adoção da discriminação administrativa não traz segurança jurídica no Estado de São Paulo, em razão do histórico de ocupação formalizada e da consolidação registral aliada à precariedade das descrições tabulares antigas, tornando a ação discriminatória judicial o instrumento preferencial para a apuração das terras devolutas estaduais (GOBBO, 2023, p. 300).
No campo da regularização fundiária, o quadro normativo paulista foi progressivamente aperfeiçoado. A Lei Estadual n. 16.475, de 11 de julho de 2017, regulamentada pelo Decreto Estadual n. 63.167, de 10 de janeiro de 2018, foi elaborada especificamente para as Regiões Administrativas de Registro e Itapeva, abrangendo o Vale do Ribeira e o Alto Ribeira, onde se estimava a existência de cerca de 300 mil hectares de terras devolutas ou em processo de discriminação, com aproximadamente 8 mil imóveis rurais passíveis de regularização (GOBBO, 2023, p. 311). A lei trouxe inovações relevantes, entre as quais a modalidade de regularização de posse de interesse social, gratuita aos agricultores familiares ocupantes de áreas de até 4 módulos fiscais, e a destinação de recursos da regularização onerosa para projetos de regularização fundiária e de infraestrutura de territórios quilombolas (GOBBO, 2023, p. 311; SÃO PAULO, 2017).
Posteriormente, a Lei Estadual n. 17.557, de 21 de julho de 2022, instituiu o Programa Estadual de Regularização de Terras, autorizando a Fazenda do Estado a celebrar acordos, judicial ou administrativamente, em processos discriminatórios e reivindicatórios, para fins de alienação com vistas a prevenir demandas ou extinguir as que estivessem pendentes (GOBBO, 2023, p. 307; SÃO PAULO, 2022). Até o momento de elaboração deste artigo, a referida lei havia possibilitado o ingresso de mais de 360 pedidos de acordo, abrangendo área total superior a 200 mil hectares, dos quais cerca de 35 mil hectares foram regularizados (GOBBO, 2023, p. 308).
O Vale do Ribeira constitui um dos territórios mais emblemáticos do Estado de São Paulo no que diz respeito à confluência entre conflitos fundiários, proteção ambiental e presença de comunidades tradicionais. A região abriga expressivo remanescente contínuo de Mata Atlântica, unidades de conservação sobrepostas a territórios de comunidades quilombolas, ribeirinhas e indígenas, convivendo com um histórico fundiário marcado por cadeias dominiais frágeis, grilagem e ações discriminatórias de longa duração.
As Regiões Administrativas de Registro e Itapeva, que abrangem o Vale do Ribeira e o Alto Ribeira, foram especificamente escolhidas pela legislação paulista como destinatárias de política fundiária diferenciada em razão de características comuns: relevância do patrimônio ambiental, predominância de pequenos e médios proprietários de terra, agricultura familiar, baixo índice de desenvolvimento humano e alta vulnerabilidade social. Segundo dados da Fundação SEADE, citados por Gobbo, essas regiões concentram
proporcionalmente maior população rural, mas têm vários municípios que recebem pouco crédito rural, o que evidencia como a irregularidade fundiária impede o acesso a financiamentos para a produção agropecuária (GOBBO, 2023, p. 311).
A regularização fundiária no Vale do Ribeira apresenta, contudo, descompassos que extrapolam a dimensão jurídica. Alves e Löwen Sahr identificam que as comunidades quilombolas da região convivem com sobreposições entre seus territórios e unidades de conservação estaduais, o que gera pressão pela expulsão de populações tradicionais cujo modo de vida contribui diretamente para a preservação do bioma (ALVES; LÖWEN SAHR, 2010, p. 287). Essa sobreposição evidencia que a indefinição fundiária no Vale do Ribeira não é apenas um problema registral ou dominial, mas um conflito de múltiplas dimensões que envolve direito de propriedade, tutela ambiental, direitos de comunidades tradicionais e políticas públicas de desenvolvimento regional.
4. Ações fundiárias no ordenamento jurídico brasileiro: reivindicatória, demarcatória e discriminatória
O ordenamento jurídico brasileiro prevê diferentes instrumentos processuais para o enfrentamento dos conflitos fundiários, cada qual com finalidade, legitimidade ativa, núcleo probatório e impacto coletivo distintos. Para os fins do presente artigo, importa examinar três deles: a ação reivindicatória, a ação demarcatória e a ação discriminatória de terras devolutas. Embora possam surgir no contexto de um mesmo conflito fundiário e, não raro, se sucedam ou se comuniquem entre si, tratam-se de instrumentos com naturezas jurídicas e objetivos fundamentalmente diferentes.
A ação reivindicatória, fundada no artigo 1.228 do Código Civil de 2002, é o instrumento voltado à tutela do domínio privado. Por meio dela, o proprietário que perdeu a posse de bem individualizado busca recuperá-la de quem injustamente a detém. Sua legitimidade ativa é do proprietário, seja ele particular ou ente público, e seu núcleo probatório repousa no título dominial, na cadeia registral e na demonstração do esbulho. Trata-se, portanto, de ação de interesse predominantemente privado, cujo resultado é a imissão ou reintegração na posse, com eventual indenização por benfeitorias.
A ação demarcatória, disciplinada nos artigos 569 a 598 do Código de Processo Civil de 2015, destina-se à fixação dos limites e estremas entre imóveis confinantes. Sua legitimidade ativa é dos proprietários confinantes ou interessados na linha divisória, e seu
núcleo probatório é eminentemente técnico, exigindo memorial descritivo, confrontações, plantas e perícia topográfica. O resultado esperado é a homologação da linha divisória, com efeitos predominantemente registrais e técnicos. Sua relação com as terras devolutas é indireta, podendo surgir em situações de sobreposição ou necessidade de delimitação posterior à discriminação.
A ação discriminatória de terras devolutas, regulada pela Lei n. 6.383, de 7 de dezembro de 1976, e, no Estado de São Paulo, pelo conjunto normativo estadual já examinado, possui natureza pública e agrária que a distingue fundamentalmente das duas anteriores. Seu objeto é separar as terras pertencentes ao Poder Público daquelas de domínio particular, mediante verificação da legitimidade dos títulos dominiais privados e apuração, por exclusão, das terras de domínio público. A legitimidade ativa é exclusiva da União, dos Estados e, conforme disciplina local, dos entes municipais, e seu núcleo probatório é o mais complexo entre as três ações, exigindo certidões dominiais, prova negativa de domínio particular, análise da posse dos ocupantes, perícia dominial e levantamento topográfico. O resultado esperado compreende sentença declaratória, demarcação, arbitramento, expedição de carta de sentença e registro em nome da Fazenda Pública, produzindo efeitos coletivos que transcendem o interesse das partes imediatas do processo.
A tabela 1, a seguir, sintetiza as principais diferenças entre os três instrumentos:
Tabela 1 — Comparativo entre as ações reivindicatória, demarcatória e discriminatória
Fonte: elaborado pelo autor com base na pesquisa documental e na doutrina consultada.
A análise da Tabela 1 evidencia que a ação discriminatória ocupa posição singular no sistema fundiário brasileiro. Enquanto a ação reivindicatória atua no plano micro da recuperação de área individualizada e a ação demarcatória opera no plano técnico da fixação de limites, a ação discriminatória atua no plano macro do saneamento dominial público, identificando a natureza das terras e permitindo a formulação de políticas públicas de regularização fundiária e ordenação territorial. É essa dimensão coletiva e socioambiental que justifica o destaque conferido à ação discriminatória no presente artigo e que será aprofundada na análise dos casos concretos identificados no Estado de São Paulo.
5. A ação discriminatória de terras devolutas: efetividade processual e entraves práticos no Estado de São Paulo
A análise dos casos identificados no Estado de São Paulo revela que a morosidade não se apresenta como acidente processual nas ações discriminatórias, mas como consequência estrutural da própria natureza do instituto. A multiplicidade de réus, a necessidade de perícias in loco, a análise de documentos históricos, o levantamento topográfico de grandes extensões territoriais e as frequentes impugnações à cadeia dominial tornam essas ações inerentemente complexas e demoradas. A própria normativa paulista reconhece expressamente que tais ações podem durar décadas, realidade confirmada pelos casos identificados, cuja duração varia de 14 a mais de 56 anos de tramitação conhecida.
A complexidade probatória constitui o segundo entrave estrutural das ações discriminatórias no Estado de São Paulo. O principal obstáculo é a reconstituição da cadeia dominial de terras com histórico de ocupação que remonta ao período colonial ou imperial, quando os instrumentos de registro eram precários, as descrições geográficas utilizavam marcos naturais e rumos incompatíveis com os padrões geodésicos modernos, e a falsificação ou adulteração de títulos era prática recorrente. No caso da antiga Fazenda Pirapó Santo Anastácio, no Pontal do Paranapanema, objeto do EREsp 617.428/SP, a perícia incidiu sobre a falsidade de registro paroquial datado de 1856, e a ação originária foi distribuída em 3 de fevereiro de 1958, com o precedente do STJ consolidado apenas em 2014, totalizando cerca
de 56 anos de tramitação entre a origem e a fixação das teses jurídicas centrais sobre o ônus da prova e a admissibilidade de prova emprestada.
Um terceiro entrave identificado na pesquisa é o fenômeno do contencioso em cascata, pelo qual a indefinição dominial gerada pela ação discriminatória irradia efeitos sobre outros processos, criando litígios sucessivos e interdependentes. O caso do Sítio Canela, no 9º Perímetro de Iguape, no Vale do Ribeira, ilustra com precisão esse fenômeno. A Desapropriação Indireta n. 597/88, distribuída em 1988, gerou o Agravo de Instrumento n. 272.828-5/7-00, julgado pelo TJSP em 4 de novembro de 2002, no qual estudos do ITESP e do Instituto Florestal apontaram sobreposição com a Desapropriação Direta n. 202/92 e suscitaram dúvidas sobre a cadeia dominial, resultando em bloqueio ao levantamento de precatório. Nesse caso, a indefinição sobre a natureza devoluta ou particular da terra produziu efeitos em pelo menos três processos distintos, todos conexos pela mesma incerteza dominial de origem.
Os casos identificados no Estado de São Paulo, sintetizados no Tabela 2 a seguir, ilustram concretamente os três entraves descritos, permitindo visualizar o padrão de morosidade, a variedade de objetos e a diversidade de efeitos produzidos pelas ações discriminatórias nas regiões do Vale do Ribeira e do Pontal do Paranapanema.
Tabela 2 — Casos judiciais identificados no Estado de São Paulo
Fonte: elaborado pelo autor com base no levantamento processual realizado.
No Pontal do Paranapanema, o caso paradigmático para o presente artigo é o do EREsp 617.428/SP, julgado pela Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça, vinculado à ação discriminatória da antiga Fazenda Pirapó Santo Anastácio, distribuída originariamente em 3 de fevereiro de 1958. O STJ, ao julgar os embargos de divergência, consolidou três premissas de fundamental importância para o Direito Agrário: o critério de exclusão para a caracterização das terras devolutas, segundo o qual são devolutas as terras que não se enquadrem em nenhuma das hipóteses de domínio particular reconhecidas pela legislação; a necessidade de prova estatal quanto à ausência de domínio particular legítimo; e a admissibilidade de prova emprestada, desde que observado o contraditório. Esse precedente é hoje referência obrigatória para todas as ações discriminatórias em tramitação no Estado de São Paulo.
O efeito irradiante desse caso é demonstrado pelo REsp 1.717.124/SP, oriundo da comarca de Presidente Venceslau, cujo objeto era a posse da Fazenda Santa Maria, no 3º Perímetro de Presidente Venceslau, área derivada da mesma Fazenda Pirapó Santo Anastácio. Distribuída em 2003 e decidida pelo STJ em 2019, a ação reivindicatória de posse foi provida em favor da Fazenda do Estado, com reafirmação do domínio estatal sobre área que só pôde ser individualizada em razão da discriminatória anterior. Esse caso evidencia como a ação discriminatória pode irradiar efeitos em ações reivindicatórias posteriores, confirmando a interdependência entre os instrumentos fundiários analisados na seção anterior.
No Vale do Ribeira, os casos identificados revelam padrão semelhante de morosidade e complexidade, com a particularidade de que a indefinição fundiária se sobrepõe a áreas de proteção ambiental e a territórios de comunidades tradicionais, conferindo ao problema uma dimensão socioambiental que o caso do Pontal não apresenta com a mesma intensidade.
O Processo n. 106/73-B, referente ao 13º Perímetro de Iguape, distribuído na comarca de Miracatu em 1973, é o caso mais ilustrativo do rito procedimental completo de uma ação discriminatória no Vale do Ribeira. A sequência documentada inclui memorial descritivo, sentença da primeira fase, apelação, laudo de demarcação, laudo de arbitramento, sentença homologatória da demarcação, expedição de carta de sentença, mandado de cancelamento de matrícula, execução e publicação do cancelamento, percorrendo todas as fases previstas na Lei n. 6.383/1976 e demonstrando a materialidade e a extensão procedimental do instrumento.
O 16º Perímetro de Jacupiranga, cujos documentos datam de 1941 a 1976, com predominância do período de 1959 a 1961, constitui fonte arquivística relevante sobre a materialidade da fase demarcatória. Os registros incluem carta precatória, certidão, requerimentos, despacho, mapa e atuação de peritos e da Procuradoria do Patrimônio Imobiliário, evidenciando a complexidade técnica da demarcação em uma região marcada por sobreposições e cadeias dominiais antigas.
A Apelação Cível n. 0000002-69.1975.8.26.0123, referente ao 10º Perímetro de Capão Bonito, distribuída em 1975 na região de Itapeva, oferece perspectiva comparativa relevante: em 2012, decreto estadual tratou as terras arrecadadas nesse perímetro como incorporadas ao Parque Estadual Nascentes do Paranapanema, demonstrando que a conclusão de uma ação discriminatória pode resultar não apenas na regularização fundiária, mas também na destinação ambiental das terras reconhecidas como devolutas, reforçando a dimensão socioambiental do instrumento. Por fim, a Apelação n. 0000839- 77.2012.8.26.0172, de Eldorado Paulista, distribuída em 2012 e com atualização pública indexada em 2025, demonstra a persistência contemporânea dos conflitos fundiários no Vale do Ribeira, indicando que o problema não se esgota nas ações históricas, mas continua gerando litígios na atualidade.
O conjunto dos casos analisados permite formular três conclusões centrais sobre a efetividade processual da ação discriminatória no Estado de São Paulo. A primeira é que a
morosidade é estrutural e não acidental: ações distribuídas nas décadas de 1950, 1970 e 1980 ainda irradiam efeitos jurídicos, e o tempo médio de tramitação dos casos identificados supera largamente qualquer prazo razoável de duração do processo. A segunda é que a complexidade probatória é elemento intrínseco ao instituto, decorrente da natureza histórica das cadeias dominiais e da necessidade de perícias técnicas especializadas, o que exige do Estado capacidade institucional permanente para conduzir e sustentar essas demandas ao longo de décadas. A terceira é que a ação discriminatória não se esgota em si mesma: ela produz efeitos que se desdobram em ações reivindicatórias, possessórias, desapropriações, cancelamentos registrais e conflitos com unidades de conservação, gerando um contencioso em cascata que multiplica a litigiosidade fundiária mesmo após a conclusão do processo discriminatório original.
Essas constatações confirmam a tese central do presente artigo: a ação discriminatória possui maior potencial de impacto coletivo e socioambiental do que a ação reivindicatória e a ação demarcatória, mas sua efetividade prática no Estado de São Paulo é comprometida pela complexidade probatória, pela multiplicidade de interessados, pela necessidade de perícias técnicas e pela longa duração dos processos. No Vale do Ribeira, esse quadro é agravado pela sobreposição entre terras devolutas, unidades de conservação e territórios de comunidades tradicionais, tornando a regularização fundiária não apenas um desafio jurídico-processual, mas uma questão de tutela socioambiental e de efetivação de direitos fundamentais.
6. Considerações Finais
O presente artigo propôs-se a analisar a ação discriminatória de terras devolutas como instrumento de regularização fundiária e tutela socioambiental no Direito Agrário paulista, comparando-a com as ações reivindicatória e demarcatória quanto à finalidade, à legitimidade ativa, ao núcleo probatório e ao impacto coletivo, tendo o Vale do Ribeira como recorte empírico central.
A análise desenvolvida ao longo das seções anteriores permitiu confirmar a tese central enunciada na introdução: a ação discriminatória de terras devolutas possui maior potencial de impacto coletivo e socioambiental do que a ação reivindicatória e a ação demarcatória, pois não se limita à defesa individual do domínio nem à fixação de divisas entre imóveis, mas busca identificar a natureza pública ou particular da terra, permitindo
regularização fundiária, ordenação territorial e formulação de políticas públicas. Contudo, sua efetividade prática no Estado de São Paulo é comprometida pela complexidade probatória, pela multiplicidade de interessados, pela necessidade de perícias técnicas e pela longa duração dos processos.
A partir do marco teórico construído nas seções 2 e 3, ficou demonstrado que a função socioambiental da propriedade rural, consagrada no artigo 186 da Constituição Federal de 1988, impõe ao Estado não apenas o dever de proteger o meio ambiente, mas também o de regularizar o patrimônio fundiário público, promovendo a segurança jurídica das ocupações legítimas e destinando as terras devolutas a finalidades de interesse coletivo. Nesse contexto, a ação discriminatória surge como instrumento indispensável ao cumprimento desse dever constitucional, pois é o único meio juridicamente adequado para separar as terras públicas das particulares e, por consequência, viabilizar qualquer política de regularização fundiária ou destinação ambiental no Estado de São Paulo.
O comparativo entre as três ações fundiárias, sistematizado na Tabela 1, evidenciou que a ação reivindicatória e a ação demarcatória atuam em planos distintos e mais restritos: a primeira, na tutela do domínio privado individualizado; a segunda, na fixação técnica de limites entre imóveis. A ação discriminatória, por sua vez, opera no plano macro do saneamento dominial público, com legitimidade ativa exclusiva do Poder Público, núcleo probatório mais complexo e resultado que transcende o interesse das partes imediatas do processo. A Tabela 1 também revelou que os três instrumentos não são excludentes: ao contrário, comunicam-se e frequentemente se sucedem no mesmo conflito fundiário, como demonstrado pelo fenômeno do contencioso em cascata identificado nos casos do Vale do Ribeira.
A análise empírica dos casos identificados no Estado de São Paulo, sistematizada na Tabela 2, confirmou que a morosidade das ações discriminatórias é estrutural e não acidental, com tramitações que variam de 14 a mais de 56 anos. O EREsp 617.428/SP, caso paradigmático do Pontal do Paranapanema, consolidou as teses jurídicas centrais sobre o ônus da prova e a admissibilidade de prova emprestada, servindo de referência para todas as ações discriminatórias em curso no Estado. No Vale do Ribeira, os casos analisados, em especial o Processo n. 106/73-B e o 16º Perímetro de Jacupiranga, demonstraram a materialidade e a extensão procedimental do instrumento, ao mesmo tempo em que revelaram
a sobreposição entre a questão fundiária, a proteção ambiental e os direitos de comunidades tradicionais.
Do ponto de vista normativo, o Estado de São Paulo desenvolveu ao longo das últimas décadas um arcabouço legislativo progressivamente mais sofisticado para a regularização fundiária em terras devolutas, culminando na Lei Estadual n. 16.475/2017, voltada especificamente para as regiões de Registro e Itapeva, e na Lei Estadual n. 17.557/2022, que instituiu o Programa Estadual de Regularização de Terras. Essas iniciativas representam o reconhecimento institucional de que a regularização fundiária, mais do que uma resposta jurídica a conflitos individuais, é instrumento de política pública voltado à redução de desigualdades, à promoção do desenvolvimento sustentável e à efetivação da função socioambiental da propriedade.
Conclui-se, portanto, que a ação discriminatória de terras devolutas permanece como instrumento estruturante e insubstituível do Direito Agrário paulista, sendo sua efetividade condicionada não apenas à qualidade técnica do processo judicial, mas à capacidade institucional do Estado de sustentá-la ao longo de décadas, de articulá-la com políticas de regularização fundiária e de compatibilizá-la com os imperativos de proteção ambiental e de respeito às comunidades tradicionais. O Vale do Ribeira, com seu rico e complexo histórico fundiário, socioambiental e cultural, continuará sendo o território onde essa articulação se revelará mais urgente e mais desafiadora.
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